华盛顿的这一步骤感到意外，但它感到终于能够同中华人民共和国建立关系了，而这种关系又进一步推动了它那欣欣向荣的亚洲贸易。现在的情况是，亚洲的冷战表面上结束了，甚至可以更确切地说，事情变得更加复杂了：曾经充当北京和华盛顿之间秘密交流信息的外交渠道的巴基斯坦，在1971年同印度发生冲突期间同时接受这两个国家的援助；据估计，莫斯科也向新德里提供了强大的支援。在欧洲，力量对比格局也发生了变化。由于对中国的敌对和对基辛格外交感到震惊，克里姆林宫认为，缔结限制战略武器会谈第一阶段条约和鼓励采取其他各种方式改善同“铁幕”以外国家的关系，是明智的。在1973年阿以战争中，美苏进行了紧张的对抗之后，由基辛格开始进行了“穿梭外交”来缓和埃及与以色列的关系，以便有效地冻结俄国可能起到的任何有意义的作用。在这个时候，苏联人也采取了克制的态度。
如果水门丑闻没有在1974年8月把尼克松赶出白宫，使许多美国人更加怀疑自己的政府，很难说基辛格的俾斯麦式的外交戏法能够持续多久。尽管如此，这位国务卿在福特总统任期内一直留在自己的岗位上，但机动处事的自由却越来越少了。美国国会经常削减所申请的国防预算。在南越、柬埔寨和老挝被倾覆的前几个月，即在1975年2月，国会削减了对这些国家的全部新的援助。战争权力法案急剧削减了总统在海外用兵的权力。美国国会投票通过以下决议：对于苏联和古巴在安哥拉的干涉行动，美国只能以通过中央情报局向那里的亲西方派别提供资金和武器的方式来对付。随着共和党右翼对美国在海外实力的如此下降日益不安，对基辛格放弃美国的国家利益（巴拿马运河）和老朋友（台湾）的不满情绪的增长，还在1976年的大选中福特失去其权力之前，这位国务卿的地位就开始下降了。
随着美国在整个20世纪70年代面临着严重的社会经济问题，以及不同的政治集团试图使自己适应美国下降的国际地位，下述情况就不可避免地出现了：它们的对外政策比起平静时代来更加反复无常。就是这样，在以后几年里还将发生以任何标准来衡量都是令人注目的政策上的“摇摆”。受格莱斯顿和威尔逊［8］的最可信赖的关于必须建立“更加公正的”全球秩序的信仰的影响，卡特轻松地进入了一种国际体系，在这个体系中，其他许多角色（尤其是在世界的“麻烦地点”）都无意按照犹太教与基督教共有的原则推行他们的政策。鉴于第三世界对富国和穷国之间的经济差距——这个差距又因1973年石油危机而进一步扩大——深表不满，他采取了一种明智的、慷慨的态度来推动北南合作；同样，他在重开巴拿马运河条约谈判的条件方面，以及拒绝平等对待拉丁美洲每个带有马克思主义性质的改革运动方面，都表现出他有常识。卡特还光荣地受委托充当了1978年埃以戴维营协议的“经纪人”——尽管他不应当对其他阿拉伯国家的尖锐反应感到奇怪，但反过来这种情况却使俄国得到了一个机会来加强其同中东更激进的国家的联系。然而，纵然卡特政府怀有一切有价值的打算，这个政府却是建立在一个复杂的世界（越来越不愿听任美国摆布的世界）和其本身政策前后不一致（这些不一致往往是由政府内部的争吵造成）的基础之上的。全世界都谴责践踏人权的独裁的右翼政权，并对它们施加压力，可是华盛顿却继续支持扎伊尔总统蒙博托、摩洛哥国王哈桑和伊朗的国王——对后者的支持至少直到1979年他退位为止，这样又导致了人质危机以及徒劳无功的解救人质的行动。在世界其他地区，从尼加拉瓜到安哥拉，美国政府难以找到值得它支持的民主自由力量，可是在使自己投身到反对马克思主义革命的行动之中，又踌躇不决。卡特还希望保持防务开支的低水平，并表现出迷惑混乱，认为同苏联缓和关系既不能停止那个国家的军备开支，又不能制止它在第三世界所采取的行动。当苏军在1979年底入侵阿富汗时，正在大规模扩充防务的华盛顿退出了限制战略武器谈判第二阶段条约，取消了向莫斯科出售粮食的计划，并开始推行（尤其是在布热津斯基对中国和阿富汗进行值得庆贺的访问之际）“均势”政策，而仅在4年以前这位总统还谴责这一政策！
两极世界的稳定与变革（26）
如果说卡特政府上台时已有一套应付一个复杂世界的简单处方，那么1980年他的继任者的处方至少也同样简单，只不过大不相同罢了。里根政府满怀着人们对美国在前20年中所犯一切“过失”的强烈反应，在大选中获得的压倒优势——这在很大程度上是受到在伊朗蒙受的耻辱的影响——的推动之下，带着一种从意识形态角度观察世界的态度（这种观察不时地表现为积极的摩尼教性质的），打算操纵国家航船驶往一个完全不同的新方向。它不再提缓和了，因为这只能为俄国人的扩张主义提供一个假面具。它将全方位加强军备建设。议事日程上不再提人权；“独裁政府”受到了它的青睐。令人惊异的是，甚至“中国牌”也因共和党右翼支持台湾而不可信了。正如人们可以预料的那样，这种头脑简单的想法在很大程度上也是建立在外部世界复杂现实的基础上的，更不用说国会和公众的反抗了，国会和公众喜欢他们总统在国内的爱国主义，但怀疑他的冷战政策。对拉丁美洲的干涉，或者到任何地方从事丛林战，因而使人们回忆起越南，都经常受到禁止。核军备竞赛的升级引起了普遍的不安，因而要求重开裁军会谈的压力很大，尤其是在政府的支持者认为美国能在同苏联的核对抗中“取胜”的时候，这种压力就更大。热带地区垮台的独裁政权常常因同美国政府有牵连而更加不受欢迎。欧洲人对这样一种逻辑迷惑不解：一方面禁止他们向苏联购买天然气，另一方面又允许美国的农场主向苏联出售农产品。在中东，里根政府无力向贝京先生的以色列施加压力，这同它的把阿拉伯世界团结起来建成一条反俄阵线的战略发生了矛盾。在联合国，美国似乎比以往更加孤立。到1984年，它已从联合国教科文组织中退出，这一做法必然会使富兰克林·罗斯福感到吃惊。由于在五年内使国防预算增加了一倍以上，美国肯定要比1980年拥有更多的军事装备。但是，人们越来越怀疑五角大楼是否因为自己的努力而受到好评，它是否能够控制各军种间的竞争。对格林纳达的入侵被自吹自擂地说成是一个伟大的胜利，但从作战的各方面来衡量，几乎像一出吉尔伯特和沙利文闹剧那样令人不安。最后（当然远不止于此），甚至具有同情感的观察家们也怀疑，本届政府是否能够在下述情况下搞出一项协调一致的大战略来：在政府成员中，有好多人互相争吵不休，甚至在国务卿黑格从这一岗位上退休之后也是如此；政府首脑表现出很少关心紧迫的问题；政府往往带着民族优越感的眼镜来观察外部世界（例外的情况很少）。
在上述问题中，有许多问题还要在本书最后一章中谈到。我们在这里把卡特和里根政府的各种各样的难题归纳在一起，目的在于指出：从整体来看，它们已经转移了对正在形成全球强权政治格局的更大力量的注意力；最为重要的是，两极世界已转化为多极世界，这一点基辛格很早就发现了，并着手进行调整。（下面还将看到，三个新的政治兼经济力量中心——西欧、中国和日本——的出现，并不意味着它们没有自己的问题，但与这里所讨论的无关。）更加重要的是，美国把自己的精力集中在尼加拉瓜、伊朗、安哥拉、利比亚等国突然出现的问题上，仍然倾向于使人们看不清以下事实：受20世纪70年代全球政治格局发生的变化影响最大的国家，可能是苏联本身。在本节结束之前，有必要对这一点进一步做些简要的分析。
在这些年里，苏联已加强了自己的军事实力，这是毫无疑问的。但是，正如乌拉姆教授所指出的，由于其他事态的发展，这一点仅意味着：
苏联的统治者现在能够理解好多美国人在本世纪40年代和50年代的痛苦发现：力量的增强并不自动地（尤其是在核时代）使一个国家获得更大的安全。从几乎各种观点上看，不管是从经济上和军事上，还是从绝对意义和相对意义上看，勃列日涅夫领导下的苏联比斯大林领导下的苏联要强大得多。可是，随着它的实力的大大加强，也出现了新的国际事态，提出了新的对外义务，这使苏维埃国家比以往，比方说比1952年，更容易受外部危险和世界政治的动荡不安的影响。
而且，甚至在卡特政府任期行将结束的那几年，美国就恢复了扩充防务的工作。这项工作在继任的里根政府的领导下继续以很高的速度进行着，大有恢复美国在战略核武器方面的军事优势、加强美国的海上霸权和比以往更加强调先进技术之势。陷入苦恼的苏联人的回答——他们在军费开支和置办武器方面绝不能落在后面——并不能掩饰这一难堪事实：这样做会对他们的经济造成更大的压力（他们的经济发展速度已大大减慢。并会使他们在高技术竞赛中处于不利地位）。到20世纪70年代末期，苏联便处于需要进口大量外国粮食的窘迫处境，更不用说技术了。它的东欧卫星国，除了经过挑选的共产党干部以外，越来越表示不满；波兰人的不满尤其可怕，而重搞1968年入侵捷克斯洛伐克那种行动，似乎也无济于事。在南方，由于担心它的阿富汗缓冲国落入外国势力（可能是中国势力）之手，苏联在1979年搞了武装政变。结果，它不仅变成了苏联军事上的一个泥潭，而且对苏联在国外的处境产生了灾难性的影响。苏联在捷、波、阿的行动，大大减弱了苏联作为其他国家（不管是西欧的，还是非洲的国家）的“模式”的吸引力。中东地区的穆斯林原教旨主义是一种不安定的因素，像在伊朗那样，它既反对当地共产党人，也反对亲美集团。不仅如此，还有中国的无情的敌对态度，这种敌对态度由于阿富汗和越南的纠纷，在20世纪70年代末似乎变得比70年代初期还显著。如果说两个超级大国中哪一个已“失去了中国”，那便是俄国。最后，苏联的年事已高的统治者所具有的那种民族优越感和狭隘的怀疑心，以及国内的精英——权力集团——对涉及一切领域的改革所起的障碍作用，同美国的情况比较起来，有可能使苏联更加难以成功地做出调整，以使自己适应新的世界力量对比格局。
两极世界的稳定与变革（27）
上述这一切应当能使华盛顿获得某种安慰，并成为引导美国对外交政策采取更松动和更缜密的看法的指南，甚至当外交政策遇到意料不到的、令人不愉快的问题时，也是如此。应当承认，在某些问题上，如改变以前对台湾的支持，里根政府更多地是从实用主义和和解的立场出发的。可是，他在1979—1980年大选期间所说的话很难摆脱掉，这可能是因为这些话并不只是浮夸之词，而是对世界秩序和对美国注定在其中的地位的一种基本看法。就像过去经常发生的那样，�