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的确，宣言在某种程度上说明了奥地利的地位未定；它承认奥地利是一个特殊情况。无可否认，许多奥地利人曾经在开始时欢迎过纳粹分子，其中一些人也的确热情地执行过纳粹的某些最令人厌恶的政策。但这绝不等于奥地利人正式或甚至普遍地赞成纳粹的整个政策或行动。说奥地利纳粹分子本质上不同于其他国家的通敌者，或者比后者更应受到指摘，这也是不确实的。更进一步说，在希特勒进入奥地利的几个星期之内，行政机关的所有主要职位，以及这个国家的政治、社会和经济控制权，都由德国人接管了，就连奥地利的纳粹分子也被排斥。多半由于使用同一语言，希特勒在奥地利实行纳粹党的“划一政策”，比在其他地区既迅速而又彻底。到1939年，奥地利己不再具有任何法定权利来表达其民族地位和国家主权了。在这种情况下，说奥地利因为参加了希特勒的战争而要承担责任，这是对事实的一种嘲弄。
然而，一部分与纳粹德国雷同的事物一经传入，不是282 马上就可消除的。战后对奥计划与战后对德计划有必然的联系，从而遇到随之而来的一切混乱和拖拉，此外还有一个不利条件，即同对德计划相比，对奥计划被认为微不足道，因而是不太紧迫的问题。
第二节 欧洲咨询委员会
1943年10月的莫斯科会议结束之时，曾决定在伦敦成立一个欧洲咨询委员会，以解决战后欧洲问题并向英、美、苏三国政府提供建议。但在论述三国政府审议奥地利问题之前，这里顺便扼要地谈一谈丘吉尔的“多瑙河联邦”计划的发展情况。虽然欧洲咨询委员会从未特别考虑过这一计划，但到1945年2 月为止，实行这项计划的可能性并未最终丧失。
战后如何处理德国问题、在莫斯科已经作过一些讨论。11月份在德黑兰，当罗斯福提出把德国一分为五时，丘吉尔建议将德国南部某几个州并入多瑙河联邦。这一建议之所以成为画饼，是因为斯大林表示反对，其态度之坚决与莫洛托夫在莫斯科会议上提出反对时一样。这事搁置了一年。1944年10月丘吉尔在莫斯科与斯大林会谈时，又提出这个问题。这一次丘吉尔转告罗斯福说，斯大林与他先前的观点相反，将会“乐于看到维也纳成为包括奥地利、巴伐利亚、符腾堡和巴登在内的德国南部诸州联邦的首府”。但他不同意丘吉尔进一步提出把匈牙利也加进去的建议。
上述安排当然要取决于三国的正式认可，但并未立即遭到罗斯福的反对，他表示愿意在即将在雅尔塔举行的三国会议上予以讨论。但那时丘吉尔虽提出这一问题，斯大林又建议在当时当地作出如何分割德国的决议，实际上这个问题并没有进一步予以讨论。丘吉尔本人说，三国虽都同意分割德国，但实际上做起来却非常复杂，五六大内是难以解决的。分割德国问题经提交外长们去研283 究，责成他们拟订一份计划以供讨论。建立多瑙河联邦的建议看来不曾进一步研究。5 月9 日，理查德·劳对下院一位提出质询的议员说，在雅尔塔没有讨论过占领奥地利问题。
欧洲咨询委员会讨论奥地利问题，是以1943年的莫斯科宣言为基础的，虽然这项宣言含有若干言外之意。必须规定建立一个独立的奥地利政府，恢复1938年前的奥地利疆界，并使奥地利的所有国家机构摆脱纳粹的控制和渗透。但要保证达到这些目标，在奥地利也和在别处一样，显然有必要一开始就予以占领。因此欧洲咨询委员会的主要任务是要在战胜国之间公平分担占领的职责。法兰西民族解放委员会己于1943年11月16日从阿尔及尔发表一项声明，表示接受莫斯科宣言中的原则，可是这时它还没有代表参加欧洲咨询委员会。因此奥地利占领区的划分起初只是按三大国占领的角度来考虑的。根据设想，美国将参加占领，因为它和其他两国联合发表莫斯科宣言。1944年1 月14日，欧洲咨询委员会召开第一次正式会议，英国和苏联都在这个基础上提出了各自的草案。但是，这种设想不久就显然成为泡影了。英国在1 月15日首次散发的划分德国占领区的建议，分配给美国的占领区包括德国南部和整个奥地利，其人口大约相当于建议中的英国占领区（德国西北部）和苏联占领区（德国东北部）的人口总和。这和英国从意大利或法兰西进攻中欧的设想是一致的，这次进攻的部队主要将由当时控制意大利的美军来提供。苏联在2 月18日首次提284 出的建议中接受了英国拟议的东部占领区，但主张把奥地利从占领德国的计划中划分出来，不划归占领德国南部的国家，而由三国共同占领。苏联代表指出，他对英美两国之间如何划分占领压问题不予过问。这两个建议，美国均未接受。3月份，总统送交美国参加欧洲咨询委员会的代表怀南特一项建议，主张美国占领德国西北部地区，而把德国南部和整个奥地利划归英国占领。
罗斯福总统不愿化美国军队参加对奥地利的占领，似乎是出于两种主要的考虑。第一，他顾虑孤立主义者批评他把美国精力集中于德国而不集中于日本的决定；他还觉得德国战败后，如果将美国军队重新部署到远东去，那么从易于到达德国北部诸港和海峡诸港的方位出发比从南部内陆地区出发要方便得多。第二，他似乎认为占领德国南部和奥地利地区，有使美国卷入英苏两国在巴尔干半岛抗衡中去的危险。我不希望美国背上战后重新组织……巴尔干半岛诸国的包袱〔他对赫尔说〕。我们远处三千五百多英里之外，这不是我们本身的任务。确切他说，这是英国的任务。……必要的是，美国占领军对南欧将不承担任何责任，只要哪一天确能撤退，就将尽早地撤退。当时对他有影响的第三点考虑是，法国在战后可能混乱动荡，他认为这说不定会危及驻在南欧的美国军队的交通。总统所持的这种态度，虽然没有得到国务院的支持，却得到了陆军部的赞助。但在那时，政治上的考虑应从属于打赢战争的纯军事目的，这是必然的。
另一方面，英国的意见，如俞所述，一开始是从在意285 大利的兵力部署出发的。即使在艾森豪威尔将军升迁到盟国远征军最高司令、美国军队不复控制意大利的时候，英国主张由美国军队承担占领奥地利的原意，在制定“霸工”计划的过程中仍然未变，因为英国设想由驻扎在英格兰东部的英军攻入北欧，由驻扎在英格兰南部和西部的美军攻入南欧——因此也攻人奥地利。如果采纳罗斯福总统关于美国占领德国西北部地区的建议，那么业已拟就的“霸王”行动的整个军事计划就要受到影响。进一步的考虑是，如果以后要分一个占领区给法国，那么从法国毗邻的南部美国占领区中划出嗓是方便的，而且在美国军队按总统已表明的重新部署兵力的意图撤退时，法国占领区便可加以扩大。
以美国为一方和以英国与苏联为另一方的意见分歧，由于美国政府内部看法不一致而进一步复杂化了。英国代表身处本国首都，具有一切有利条件，便于获得最高决策人的指示。而美国代表却不得不在驻伦敦的安全工作委员会指导之下进行工作，这个委员会名义上是受权代表国务院、陆军部和海军部来协调指示的，但实际上却因各自需要取得华盛顿的上级批准而束缚住了手脚。即使在华盛顿，陆军部的民事局有一个时期也拒绝合作，其理由是德国投降与占领德国纯属军事问题，因此安全工作委员会无存在的必要，就此而言，欧洲咨询委员会本身也是多余的。在这种情况下，欧洲咨询委员会中关于奥地利问题的工作遭到严重的拖延，这就不足为奇了。
然而，与此同时，“霸王”计划的进攻日已迫在眉睫，因此有必要至少让参加进攻的部队得到指示。驻在英国的盟国远征军最高司令部和地中海地区的盟军最高司令官非正式地同意作出一项安排，于1944年4 月10日正式开始详细制定奥地利军政府计划。1944年4 月28日，联合参谋长委员会发布了“关于战败或投降前的德国军政府的联合指令”，规定这项政策由盟国远征军最高司令在某所部于敌人战败或投降前攻占德国或奥地利的领土286 时予以实施。指令指出，该指令在“敌人投降前，为与欧洲咨询委员会提出的联合建议相一致”，其内容可以更改。指令还包括一项“奥地利政治指南”，强调占领奥地利与古领德国的政治目标之间存在着根本区别。指南提到，占领区居民可能抱着一种比较友好的态度，这就没有必要完全禁止与之亲善；除了消灭纳粹和维持秩序的指示外，指南还重申莫斯科宣言既定的政策，其昏的是把奥地利从德国统治下解放出来，并为建立自由和独立的奥地利铺平道路。因此应该鼓励那些“没有因追随纳粹而被玷污的”奥地利人去取代占据许多地方政府职位的德国人。在禁止纳粹教条和纳粹宣伶之外，还要禁止“泛日耳曼主义与重新和德国联合”的宣传。同时，指甫还规定，盟国远征军最高司令部应准备给予奥地利比德国更多的政治活动自由。
但是，尽管有了这些指示，美国参加占领奥地利问题在政治上还未肯定，这说明伦敦的民事工作计划起初几乎完全是按照英国的意见制定的，虽然美国代表当然也随时了解情况。有一个小组着手开展工作，后来成为对德和对奥管制局的一个组成部分。1944年的春夏两季，这个小组在以陆军部的F ·傅丈申爵士为主席的委员会指导之下继续以这种形式存在。经济作战部和新闻部在搜集奥地利当前状况必要的情报方面也取得了进展。没有这些情报，民事工作就无从进行，可是在其后好多个月年，关于占领区的划分及关于工作委员会的组织，都几乎没有一点明确的消息。
联合参谋长委员会颁发的指令，一开始就以服从随后由欧洲咨询委员会提出的政治建议为条件，其日期正好和罗斯福第一次有保留地同意美国占领奥地利不谋而合。怀南特因为要获知明确的政策决定还存在着困难，于是在5 月份飞返华盛顿，带回了总统的意见，同意美国在“国家一级上”参加管制奥地利——例如，通过派遣美国代表常驻维也纳联合司令部，同那里可能建立的任何一个中央权力机构接触，但并不真正占领任何领土——287 然而对于派遣占领军的实际规模并未作出承诺。这种让步由怀南特于5 月31日在欧洲咨询委员会宣布了。这时候，美国政府内部交换意见的情况再度趋于复杂，因为怀南特的行动看来事先没有通知国务院，特别是没有通知（美国）参谋长联席会议。尽管联合参谋长委员会于4 月28日向盟国远征军最高司令颁发过一道指令，参谋长联席会议却于6 月9 白又向地中海地盟军最高司令颁发了另一道指令，坚持美国军队不得使用于南欧，包括奥地利