52年11月，各大区行政机构一律改为行政委员会，华北也成立行政委员会。参看，《毛泽东选集》，卷五，同注30，页29注1。 1954年，由于高饶事件的出现，中央撤销了各大行政委员会，令各省对中央负责，进一步削弱了地方割据的风险。关于中国行政大区沿革的更细致的介绍，请看，华伟：“大区体制的历史沿革与中国政治”； 《战略与管理》； 2000年6期，页26…35。 在此期间，许多带兵打仗的将帅也陆续上调中央，另有任用。二野刘伯承先是在南京任军事学院院长，1955年调北京任训练总监部部长，后来又担任军事科学院院长；华东地区三野陈毅离开上海到中央任外交部长，粟裕也调到中央，不久受到批判，转到军事教育科研；一野的彭德怀先是在外打仗，然后回国任国防部长；四野的林彪长期养病；其他如聂荣臻搞军工科研；徐向前基本赋闲；贺龙调到中央担任副总理；叶剑英在华南主政一段时期后，受到了搞地方主义的批评，也上调中央，后来也基本赋闲；陈赓也调到中央搞军事教育。所有这些将领都不再直接指挥军队了。这样一来，就削弱了这些军事政治领导人对军队的直接控制。与此同时，设立了更多的大军区，大军区的第一政委都由当地省委第一书记兼任。但地方并不控制军权，军权一直归中央军委直接管；省军区、军分区都没有野战部队等。
毛的这些疑虑或担忧并非多余，这种判断更不是完全没有根据。事实上，在党内和军内的高级领导人之间确有激烈的冲突和权力斗争。建国后没几年，当党内开始考虑一线和二线领导之际，这个问题就出现了。1953年出现的高饶事件，在高岗看来，就是以他为代表的“根据地和军队的党”与以刘少奇、周恩来为代表的“白区的党”之间的一场重大权力斗争。关于“高饶事件”，可参看，中共中央文献研究室［编］： 《毛泽东传：1949…1976》（上卷），同注10，页276…284。关于这一事件的性质，邓小平认为， 〃揭露高饶的问题没有错。至于是不是叫路线斗争，还可以研究。这个事情，我知道的很清楚。毛泽东同志在1953年提出中央分一线、二线之后，高岗活动的非常积极。他首先得到林彪的支持，才敢于放手这么搞。那时东北是他自己，中南是林彪，华东是饶漱石。对西南，他用拉拢的办法，正式和我谈判，说刘少奇同志不成熟，要争取我和他一起拱倒刘少奇同志。我明确表示态度，说刘少奇同志在党内的地位是历史形成的，从总的方面讲，刘少奇同志是好的，改变这样一种因历史形成的地位不适当。高岗也找陈云同志谈判，他说：搞几个副主席，你一个，我一个。〃 《邓小平文选》，卷二，同注15，页293。 又可参看，薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，上卷，同注31，第14章。在军队内，各个“山头”之间也一直有派系之争。1959年，毛泽东在批判彭德怀时就说，“为了你彭德怀，我给林彪发了复员费，叫贺龙登门道歉，叫萧克作检查，还有刘伯承泪洒怀仁堂……”权延赤、黄丽娜：《天道：周惠与庐山会议》，广东旅游出版社，1997年，页221。 1959年之前，在彭德怀主持军队期间，对工作思路上有意见分歧的二野、三野许多高级将、帅进行了相当严厉的批判，包括刘伯承、叶剑英、李达、肖克肖克：“建国后的第一次军内大批判”； 《我亲历过的政治运动》，中央编译出版社，1998年，页179…191。在这次军内大批判中，先后点名受到批判的有肖克、李达、陈伯钧、宋时轮、粟裕、叶剑英、刘伯承等当时在军内任职的高级将帅。以及粟裕。1959年，权重一时、独揽军权且与其他将帅都不大合作的彭德怀被怀疑有野心，受到错误的批判并被解职，与之相伴的是他周围的一批军队高级干部；目前流行的观点一般认为彭德怀的问题是彭批评了毛的“左”倾错误，冒犯了毛。但是，实际上并非没有其他的因素，甚至是更重要的因素。据李锐的记录，毛泽东在批评彭德怀时说：“我66岁，你61岁。我快死了。许多同志有恐慌感，难对付你。很多同志有此顾虑”；还提到在这次会议上，聂荣臻和叶剑英都说到彭德怀的桀骜不驯，叶剑英对彭德怀说：“毛泽东同志健在时，你就这样，将来党内谁管得了你。”请看，李锐：《庐山会议实录》，增订本，河南人民出版社，1995年，页193； 170。据说；当时党内最高层，几位常委都讲过，“彭老总脾气大，怕主席之后没人能领导得了”；军队内的几位老帅也有类似的议论。请看，权延赤、黄丽娜：《天道：周惠与庐山会议》，同前注36，页260。 林彪和他领导的红一方面军、115师或四野的将领全面掌握了军权，但林并不能令其他将帅信服。林彪就曾明确对罗瑞卿说，大意是，由于自己的威信不够，因为不是南昌起义的领导人，因此担心压不住其他老帅和他们的部下；林彪还多次拉拢罗瑞卿。可参看，顾娜［编］： 《铁血春秋毛泽东和他的高参与将帅》，上册，长征出版社，2001年，页486；权延赤：《龙困：贺龙与薛明》，广东旅游出版社，1997年。林彪的话固然反映了林彪的野心，但从另一个方面也表明，即使当时如日中天、主持军委工作的林彪也并不能有效控制军队内的其他派系，因此这为林彪为什么会在文革期间迫害其他军队高级将帅，主要拉拢原为自己部下的一些当时的中高级将领、形成了自己的山头做了一个注释。1965年，出身一方面军的罗瑞卿挨整；除了因为不听林彪的话外，被整的一个最重要因素是罗瑞卿一个人长期实际握有太重的军权以及其他权力。请参看，罗点点：《红色家族档案》，南海出版公司，1999年，特别是第18、19章。在林彪要整罗瑞卿时，毛泽东公开对林彪说，罗瑞卿“反对你，还没有反对我呢”，但是毛泽东也无法阻止最后对罗的上纲上线；朱德则认为“今后党内要不平安了”；罗瑞卿想打电话给林彪把问题说清楚，周恩来则说罗“太天真！你太天真了！〃 ；罗瑞卿问自己到底犯了什么错误时，一位和罗瑞卿很熟的人冲口而出说，是因为“太突出，你太突出了呀！〃 。又请看，李雪峰：“鲜为人知的‘文革’发动内情”； 《我亲历过的政治运动》，中央编译出版社，1998年，页314…317。罗瑞卿当时同时担任或担任过书记处书记、副总理、公安部长、国防部副部长、总参谋长、军委秘书长，握有党、政、军、警的大权，特别是军、警的最高实际权力。接着在文革中，原来握有实权的贺龙等非林彪嫡系的将帅普遍受到林彪的打击。在一些问题上，毛泽东为了政治平衡也只能默许。例如，贺龙、杨成武等人。可参看，权延赤，《龙困》，同前注39； 《微行：杨成武在1967》，广东旅游出版社，1997年。1971年，随着林彪倒台，又一批握有军权的原四野的高级军官受到整肃。邓小平复出后，在邓小平的提醒下，毛泽东发现“有几个大军区，政治委员不起作用，司令员拍板就算”，便于1973年12月亲自指挥了文革中未受很大冲击、长期驻扎一地并兼任地方职务的八大军区司令员的调动并不再兼任地方职务，要求他们“一切行动听指挥”。 关于文革后期八大军区司令调动，可参看，中共中央文献研究室［编］： 《毛泽东传：1949…1976》，同前注10，页1672以下。又请看，范硕：《叶剑英在非常时期》，下册，同前注27，页387…389。 所有这些，都可以从中看到一个重要的关注点，就是要防止第一代打仗出身的军政领导人握有太重的、乃至可能导致分裂的权力。这可以说是维护国家政权的集中统一领导所采取的重要措施。甚至其中有些是相当激烈的，留下了惨痛的教训。但是，如果从中国当时所处的历史时期来看，从保证中国的安定，国家的统一来看，却几乎是难以避免的。
在这一历史背景下，我们就可以看出中国在当年实行强有力的中央集权，压缩地方的权力几乎不可避免；可参看，陈明明：“现代化进程中正当的集权结构和领导体制的变迁”； 《战略与管理》； 2000年6期，特别是页11…14，讨论了中国高度集权结构发生的历史条件，认为中央集权与20世纪中国两大任务相关，即重建社会政治秩序和推动现代化。保证党的统一，国家的统一，权力的集中，反对任何可能危及政权的危险是当时的中国共产党的最高层必须注意的一个大问题。从这个维度，甚至我们可以进一步理解实行计划经济以及其他强化意识形态的控制所具有政治和制度意义。形成计划经济的经济逻辑，可以参看，林毅夫、蔡NB852、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。
第二部分 宪政与立法第18节 “两个积极性”：一种宪政策略
高度的中央集中统一领导虽然保证了国家的统一以及政权在毛泽东去世之后的基本和平的转移，但还是有粉碎“四人帮”的事件。并且一些回忆录和传记显示，当时“四人帮”在上海以及其他地方曾试图以民兵指挥部为名建立第二武装，“四人帮”被抓后曾试图“武装叛乱”。可参看，郑谦、张化：《毛泽东时代的中国：1949…1976》（三），中共党史出版社，2003年，页479；范硕：《叶剑英在非常时期》，下册，同前注27。 但是带来了很多问题。如果从经济上看，这些做法带来的问题就是中央“统得过死”的问题。1978年以后开始的改革开放在很大程度上就是要解决这个问题。但这个问题实际在中央因高饶事件采取一系列措施之后，在建立了计划经济体制之后，就开始表现出来了。以后也有过多次反复。针对这个问题，毛泽东在1956年，在总结了建国初期的一些历史经验的基础上，发表了著名的讲话《论十大关系》； 《毛泽东选集》，卷五，同注30，页267…288。关于此文的意义，可参看，中共中央文献研究室：《 关于建国以来党的若干历史问题的决议（注释本）》，人民出版社，1983年（内部发行），页233…237。 其中的第五节第一次从政治制度结构上讨论了这个中央和地方分权的问题，反映出中国高层力图寻求在中国建立某种中央与地方分权的基本方针和制度格局。
在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认，中央和地方的关系是一个矛盾；而要解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这样对建设强大的社会主义国家比较有利。为什么？毛泽东认为，这因为中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”）比集权管理（一个积极性）更好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。
尽管这篇文章的这一节更多是从经济建设的角度考察了中央与地方分权的重要性和必要性，但是毛泽东，作为一位敏锐且务实的政治家，也考虑了影响分权的政治性的因素。毛泽东显然并且有部分正当理由不能完全相信中央的官僚，他指出了中央部门存在的部门利�