四、行政行为的效力
1．公定力
【公定力的基本涵义】
行政行为一经成立，不管合法与否，若非无效行政行为，就产
生一种拘束所有机关、组织或个人的效力，在未经有权机关撤销或有
其他理由影响其效力之前，都推定其为合法有效。
【对公定力的理解】
（1）公定力是一种假设的、推定的、暂时的法律效力；
（2）公定力自行政行为成立之时就产生；
（3）公定力是一种对世的法律效力；
（4）公定力原理的例外是无效行政行为。
【公定力的根据】
公定力是一个经学者阐述的原理，在法律上并未明确规定，只
是某些制度安排表达了这一原理。为什么需要有这种制度安排和相应
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的原理呢？
其一，行政行为其实是关于法律解释和法律适用的一种权威性
宣告，如同司法判决一样，它对人们的行为具有规范作用；其二，如
果我们不是形式主义地把法律仅仅视为载于文本上的一般性规范，而
是把其看成一种人们的行为秩序，其本性在于规范，那么，行政行为
也是一种“法律”，是整个法律秩序的组成部分；其三，鉴于人们希
望对自己的未来有所把握，人们普遍有一种趋利避害的行为选择动
机，所以，法治所强调的法律必须具有确定性、稳定性、可预见性、
不可破坏性、可实施性等品格，为人们普遍赞同；其四，法治的这些
要求自然地也延伸到作为法律秩序组成部分的行政决定、司法判决
上，因而，公定力的根据并不在于行政行为是国家意志的体现、也不
在于社会对政府存在一种信任，而在于人们对秩序的需要和预期。
【公定力的意义】
（1）公定力原理是支持行政行为确定力的前提，后者主要针对
行政机关和行政相对人双方而言；
（2）公定力原理是“行政诉讼不停止执行原则”的理论基础
行政诉讼法第44 条，“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。
但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：被告认为需要停止
执行的；原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会
造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止
执行的；法律、法规规定停止执行的。”之所以不停止执行，乃依据
公定力原理承认该行为是暂时有效的行政行为。
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（3）公定力与行政行为作为先决条件的民事纠纷处理问题
在当代国家，行政机关经常直接或者间接介入行政相对人之间
的民事纠纷，如公安机关对相互斗殴的当事人作出处理、责令其中一
方当事人赔偿另一方当事人损失、被责令的一方当事人认为赔偿远远
大于实际损害 （行政裁决），房屋管理部门对一方当事人的房屋所有
权或者抵押权作出确认、引起另一方当事人的不满、认为房屋所有权
或者抵押权属于自己 （行政确认），城市建设部门允许一方当事人建
造房屋、引起另一方当事人不满、认为侵犯了自己的相邻权（行政许
可），等等。如果其中一方当事人为了保障自己的合法权益，其必须
先经过行政诉讼，由法院对有关的行政决定合法性先行作出判决，而
后再提起民事诉讼呢，还是可以直接提起民事诉讼？
由于法律没有明确规定如何处理类似案件，所以，实践中大致
有三种做法：其一，在当事人仅提起民事诉讼的情况下，法院就民事
诉讼作出判决，在判决与行政行为发生冲突时，由行政机关自行处理
其行政行为；其二，在当事人提起民事诉讼的情况下，法院审理中发
现有行政行为问题，可中止民事诉讼，待行政诉讼结果后再行民事诉
讼；其三，行政附带民事诉讼。
第一种作法，当事人提起民事诉讼，法院作出与行政行为相反
的判决，这似乎与公定力原理相悖。不过，我国有学者提出，如果行
政行为的作出是基于一种形式审查而非实质审查的时候，法院可以径
直作出民事判决，也无需等待当事人提起行政诉讼以及行政诉讼的结
果。比如，房屋管理部门对房屋所有权、抵押权的确认。第二种作法，
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尊重了公定力原理，比如，公安机关的裁决。但是，在某些具体情形
下，行政相对人一方面可能不愿意提起行政诉讼，另一方面可能认为
真正的权属争议才是其所关心的。比如，相邻权问题、房屋所有权或
者抵押权确认问题。第三种作法，行政附带民事诉讼，会引起其他一
系列诉讼程序上的问题。
在日本，公定力在这类案件中的适用范围，也被法院判决认定
为需要根据行政行为的目的、性质而予以合理的限制。所以，在涉及
行政行为对民事权利义务予以确认、裁决的案件、甚至行政行为涉及
民事权利义务（如某个建筑许可导致建筑影响采光权）如何处理的问
题上，需要进一步研究。
2．确定力
【基本涵义】指一个行政行为既经颁布之后产生了拘束力，在
未经有权机关撤销或有其他理由影响其效力之前，即享有存续效果。
【形式确定力】
超越期限未提起对违法行政行为的救济，其救济途径即为穷尽，
行政行为即确定。又称为不可争力。也就是说，由行政行为所形成或
变动的法律关系，从形式上得以确定。形式确定力只是从行政相对人
方面来看，排除其获得复议或诉讼的可能性，但是，从行政机关方面
来看，并不妨碍其撤销自己的行政行为，如果其认为的确违法而需要
撤销的话。
形式确定力是对一般行政行为而言的，若是无效行政行为，不
存在形式确定力。
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【实质确定力】
行政行为自成立开始，即具有不可变更力，行政机关不得随意
撤销或者废止。
实质确定力是从行政机关角度而言的，即行政机关撤销或者废
止其行政行为是需要有条件的，而不是任意撤销或者废止。只要根据
有关法律规定，行政机关不得撤销或者废止行政行为，那么，该行政
行为就具有了实质确定力。
第一，关于撤销
在行政法上，行政行为的撤销这一概念当然也运用于复议、诉讼
等救济领域，但是，这里所讨论的撤销主要是探讨行政机关自己撤销
行政决定的问题。另外，撤销是针对违法或者不适当行政行为而言的。
（1）违法或者不适当的不利行政行为
违法或者不适当行政行为应当予以撤销，这是依法行政或者法治
原则的要求；因此，虽然行政相对人超过复议或者诉讼期限，也不影
响行政机关撤销违法或者不适当的不利行政行为。但是，行政机关是
否可以在任何时候撤销呢？
在德国、台湾行政法上，行政机关在知道可撤销理由的一定时间
内可行使撤销权，超过此除斥期间，一个违法或者不适当行政行为即
获得实质确定力。（法律安定性之考量）在我国，尚无此类规定。违
法或者不适当的不利行政行为撤销后，已经造成损害的原则上应予以
赔偿。
由于撤销决定是又一个具体行政行为，所以，原来不利行政行为
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的关系人可以向法院提起行政诉讼。（司法解释第13 条第4 项，“与
撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”公民、法人或者其
他组织，可以提起行政诉讼。）
（2）违法或者不适当的授益行政行为
根据依法行政原则，违法或者不适当的授益行政行为应当予以撤
销。但是，这里涉及信赖保护的问题。信赖保护虽然在我国尚未成为
一个法律概念，但现实生活中法院在审理案件时也会考虑运用这一原
理。所谓信赖保护，就是指法律制度的设计应该保障那些信赖行政机
关的行政相对人的利益。
信赖保护的条件：①受益人相信行政行为的存在；②受益人的信
赖值得保护；③信赖利益明显大于恢复合法状况的公共利益。
下列情形不属于应于保护、补偿的信赖利益：①以欺诈、胁迫或
贿赂方法使行政机关作出行政行为的；②对重要事项提供不正确资料
或作不完全陈述，致使行政机关依此资料或陈述而作出行政行为的；
③明知或者因重大过失而不知行政行为违法性的。（违法性能够知道
或者应该知道）。
如果存在应该予以保护的信赖利益，在信赖利益和公共利益之间
权衡之后，仍然需要撤销违法或者不适当的授益行政行为的，需要考
虑撤销的时间限制。例如，受益人已经使用了行政机关发放的抚恤金，
一般就不再向前撤销；若受益人把行政机关发放的补助金用来租了一
套较以前更贵的住房，行政机关可考虑不向前撤销，并确定某个时间
向后撤销，以使受益人可以再作调整。另外，行政机关撤销违法或者
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不适当的授益行政行为也有除斥期间的限制。
第二，关于废止
（1）合法的不利行政行为
行政机关可随时废止，无实质存续力问题，不过也需遵循一定的
期间。
（2）合法的授益行政行为
行政机关的废止权必须按严格条件行使：①原来作出行政行为的
机关保留行政行为的废止权；②附义务的行政行为，受益人未履行该
义务的；③行政行为所依据的法规或事实，事后发生变更，致使不废
止该行为对公益有危害的。（情事变迁原则）法律变更，原则上只拘
束后来的行政行为，若以前的行政行为依新法已属不法，仍应适用旧
法，除非法律有特别明文规定溯及既往，方可废止。德国学界认为只
有在极有限的情形中，例如条约及行政合同的案件上，才有援用情事
变更原则的余地。否则，以抽象的情事变更原则随时废弃已确定的法
律关系，可能会造成更多行政权力之滥用。④其他对公共利益有极重
大危害的。
一般而言，对于上述①、②两种情况，不存在信赖保护的问题，
而③、④可能涉及对信赖利益的补偿。
五、行政行为�
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