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第二部分 何谓政治能力第9节 作为合法性制度建立的政治能力
作为一个整体，前面的分析表明政治能力与充满着合法性色彩的政治制度的创建有着密切的关联。我将在此对它进行讨论。
我早已指出，政治发展和政治能力的概念因为它的目的论色彩和价值负载的原因有时受到攻击。如果我们把政治能力当成是有形或无形的基础设施（infrastructure）的建设，那么这一反对就没有多大的力量。我们再来看看经济发展这一概念。虽然经济发展确实包含着财富的创造和财富的剩余这两层意思，但许多学者认为经济发展的内涵远不止于此。
比如说，一个小国可能拥有丰富的矿产资源并计划开采。这个最初贫困的国家最终能享有最富裕国家的人均国民生产总值。尽管当地资源已被精密的资本流程开采得一干二净，但提供给当地人的就业机会却微乎其微。我们能说这个国家正在经历经济的发展吗？事实是未必如此。要回答这个问题，关键看他们建构的经济基础是一种什么样的经济基础。如果新创造的财富被投入到象教育、交通或其它与工业化紧密相连的领域，那么我们就可以说，某种形式的经济发展正在发生。相反，如果这笔财富被转移到国外的银行帐户上，我们就只能得出不同的结论。经济发展远不止于财富的增长，它还必须包括——在当代而言——与工业化紧密相关的经济基础的建构。
上述评论完全适用于政治能力这一问题。既然政治集中关注政治关系的状况，那么必须有一套能够为容纳这些关系作出结构安排的政治制度。权力的实施要求在参与者之间的关系有一定程度的连续性，换言之，这种关系状况必须能够持续一段时间。权力的实施同时要求参与者之间的关系必须规范化。连续性和规范化的要求只有在制度基础的环境中才能实现。克罗齐（Crozier）和弗雷伯格（Friedberg）在作出“制度为组织成员间的权力关系营建了范围并作出了限制，并因而划定了谈判的条件。制度是强加在参与者身上的笼子”（1980，37）这样的论述时，对这种情况有了很好的论证。诺思（North）也作出了相近的论述，他说，“在社会中制度的主要作用是通过建构一个稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性（uncertainty）”（1990，6）。
因为权力的实施离不开组织，这一思想——如果我们代之以对政治变迁（Huntington，1971）进行关注（请参Ruttan，1991），我们就可以避免被指责为动不动就贴上“发展”标签的尴尬——也就没有多少意义。政治变迁可以包容任何事情。亨廷顿对普利夺政体（praetorian）及令人眼花缭乱的政体变迁的描述成了一部描述政体变迁的专著。但这种变迁自身并没有产生出任何政治组织，甚至于对政治组织的产生不无害处。就象经济发展不单指增长，政治能力也不单由变迁构成。经济发展和政治能力都需要制度基础（infrastructure）的不断创建。亨廷顿的“制度是政治发展的中心”这一论点比他后来关于变迁的论点前途更为光明。
但政治能力并不仅局限于此。特别需要明确的一点是，制度要为权力关系提供一个运作结构，它首先必须具有合法性。可能有人会认为引入合法性的概念只不过是打开了一个伦理道德的潘多拉盒子。但这并非我的原意，我只是在下列意义上使用这一术语。只有当大多数公民倾向于认为对这一制度体系下的政府官员的服从（pliance）是合适的和合理的的时候，这套制度才能说是具有合法性。这样，服从就成了一种习惯。 换句话说，合法性论题关注的是“怎么有些人就被认为是有权统治别人”的问题（Geertz，1972，325）。合法性这一术语在伦理上是中立的。权威可以借助公正的或无耻的方式来获取合法性，而且劝服和操控之间的界线本来就是模糊不清的。 无论通过什么途径来产生合法性，它总是政治能力的核心。
当然，如果政治只是指物质暴力的使用，那么合法性的论题也就毫无意义。但是一旦我们承认权力是政治的中心，承认权力必定是相关性的（relational），那么很明显，制度只有在它们被普遍认为是合法的情况下才能取得成功。换言之，在权威实施者和权威服从者之间必须存在一种关系，凭借这种关系，权威的服从者才会承认前者是实际上的权威。对合法性的分析才是问题的关键，因为它把我们的注意力引向这种关系的实质（请参Lane，1984，209…10）。此外，如果我们认为成功制度的要素之一是这一制度的长期稳定，那么合法性也必须具备稳定性。
对这一问题清醒认识非常重要。亨廷顿把稳定和秩序视为政治发展的首要目标，而我在第一章中早已指出，对稳定和秩序的过分强调引起了广泛的批评（e。g。；Hopkins；1972；O’Brien；1972；Kesselman；1973）。最近，亨廷顿的分析已经被视为发展研究中相对具有权威主义色彩的强国家学派的代表（Randall and Theobold，1985）。从视稳定和秩序的出现为合法性的体现这一意义上讲，这些批评具有充分的理由。 在对政治基础基于发展的中心地位的强调之时，我同样重视稳定和秩序的重要性。连续性是政治活动的关键，这也就意味着稳定问题必须在其他社会和经济问题开始得到政治解决之前就加以解决（Roth，1968）。但是，我要加上一个附带条件，即制度在被视为稳定之前必须是合法的。
另一方面，对亨廷顿的批评有着纯粹主义的根源。这指的是他的方法（approach）因为把从低层进行观察排除在外而应受到指责。也就是说，低层平民的利益被排除在政治活动之外。对亨廷顿的另一个相关的批评是它回避了任何形式的阶级分析（请参Smith，1985）。在这，人们必须非常谨慎以避开把政治能力等同于民主发展的理论陷阱。我曾强调指出，合法性是政治活动的中心，但合法性并不能等同于民主。合法性依赖于无处不在的、使得统治者易于进行劝服和操纵的公民的看法和观念。公民可以通过社会化和思想灌输来接受政治制度。即便我们能够在劝服和操纵之间、或是在灌输和社会化之间作出区分（我和林德布洛姆〈Lindblom，1982〉一样对此深表怀疑），合法性不是依赖于认可和接受如何产生而是更依赖于认可和接受是否根本产生。
我对制度基础（infrastructure）和合法性的见解与史蒂潘（Stepan）的观点有很多共同之处，这一点将在整本书中明显地体现出来：
制度化指的是：一个政体把新的继承、控制和参与的政治模式固定下来；这一政体试图建构起一个经济积累的切实可行的模式；形成了一个广泛的、全面的统治支持群体；在市民社会中创建了一个具有很高水准的葛兰西主义（Gramscian）的“支配性的、最高的认可（hegemonic acceptance）”。制度化还意味着这一政治体系中具有重大影响的大多数政治行动者在新的制度框架内通过各种手段去谋求进一步提高自身的地位，而不是去对这一框架加以抵制、削弱甚至终结（Stepan，1978，292）。
这里的关键问题就是民族国家的政治能力。
最后，我要强调的一点是政治能力是一个程度的问题。要不是比较政治学的学者倾向于分类学而且分类技术并不十分高明这一事实的话，承认这一点并无害处。比如说，在不久的以前，我们在对现代化理论中的“传统”与“现代”的区分上浪费了太多的精力和笔墨（Gusfield，1967）。传统与现代的争论引发了许多问题，其中核心问题是：用什么东西来对传统社会与现代社会作出区分？尤其是我们应该在哪给这二者划出一条界线？但值得明确的一点是，即使没有对这两个相互排斥的类型加以描述，现代化理论仍然行之有效。例如，列维（Levy，1966，35）就把现代化界定为“非生命力量资源对生命力量资源的比率”。这一界定通过连续谱（continuum）的方式避开了分类的问题。现代化成了一个度的问题，而且指的是一个结构性的现象。在这种定义下，现代化的政治结果既可能是消极的，也可能是积极的。
如果比较政治学家们并不赞成概念的定义必须包括定性分类，那么这一主张——政治能力只是一个程度的问题——就会变得十分重要（Kalleberg，1966；Sartori，1970）。概念分类必须包括定性分类的观点有较长的历史，至少可以追溯到亚里士多德对不同城邦的分类。在这一观点的最近的形态中，它已经成了批评的基础。比如，杰诺斯（Janos，1986，66）就发现发展研究在部分意义上来说是有缺陷的，因为“无论是对于共产主义国家是否属于发展中国家还是一个社会阶层是否应该根据它们自己的标准当作一个整体来看待，这两点都没有达成共识”。正如我在其他的地方多次提到（Jackman，1985），对定性分类的强调却多少显得有些不合时宜。因为它将削弱比较政治学的研究。
当政治发展被视为是一个表现民族国家政治能力程度的连续性的表象的时候，这时，这一术语并没有事先假定存在一些终极目标或值得追求的政府形式。相反，这一术语指的是，是这些国家性的制度为政治生活提供了必备结构。在这一意义上，能力并非一个要么包罗万象要么一无所有极端性的东西。确实，把能力视为“度”的问题有助于强调政治制度在任何地方都可能变得脆弱起来——这点已在政治权力的相关性（relational）这一本质中加以体现。
第二部分 何谓政治能力第10节 早期方法的简单比较
视政治能力为合法性制度的建立只不过是一个开端。即便这样，把我的方法和早期的研究方法作个比较也是很有意义的。我将限定在派伊（Pye，1966）与亨廷顿（1968）这两个著名的有代表性的人物之间进行比较。
派伊在六十年代中期就列出了政治发展的十个方面的含义：经济发展的政治前提；代表工业社会的政治；政治现代化；民族国家的运转方式；行政和法律的发展；大规模的群众动员和群众参与；民主建设；稳定和有序的变化；动员和权力；社会变化多向度变化的一个方面。尽管这些定义互相重叠交叉，人们还是会认为这确实是一个颇具特色的归纳。派伊还从中提炼出了发展综合征候（1966，45—48）的概念，它由三个基本的要素构成（科尔曼也提出过这一概念）。首先，他认为平等（equality）是发展的核心。平等本是一个复合性的概念，但在派伊的用法里，它包括对大