战争，企图以少量兵力在短期内迅速击败中国，以实施其北进政策。中国人民的顽强抗战使日本陷入了持久战的泥潭，日本不得不将准备用于北进的兵力投入中国战场，从而导致了日本北进政策的破产。在1938年的张鼓峰事件和1939年的诺门坎事件两次北进尝试一一受挫后，日本认识到不解决中国问题就谈不上北进。1939年苏、德互不侵犯条约的签订，进一步动摇了日本的北进政策。随着日、美矛盾的加深，日本国策中北进政策逐渐降为次要地位，而南进政策却随之而上升为主要地位。
欧战爆发后，英、法等国的主要精力集中在欧洲，为日本夺取上述国家所控制的南洋地区提供了“良机”。1939年12月18日，日本在《对华政策的方针纲要》中明确提出停止北进，准备南进。但是，日本南进要遇到同北进一样的难题，即难于从中国持久作战的泥潭中拔身，因而南进政策迟迟不能付诸行动。1940年4月8日，德军侵入丹麦、挪威；5月10日又侵入荷兰、比利时和卢森堡，并攻入法国；6月，英法联军大败，英军自敦刻尔克撤退，法国贝当政府投降。此时英、法、荷等国无力在亚洲与日本对抗，日本内部的南进派乘机要求实施南进计划。
1940年6月中旬，意大利对英、法宣战和德军开进巴黎后，日军参谋本部于6月21日至25日召开省、部、科长级官长会议，讨论南方作战问题，制订了《对南方战争指导计划方案》。其主要内容为：
“１． 以突然袭击开始战争。
“２． 以分化英、美为前提，对菲律宾只进行监视，尽可能不去触动它，只有在不得已时，才以武力解决。
“３． 首先攻占新加坡，接着尽速急袭并占领荷属东印度。为此可把航空基地推进到法属印度支那与泰国，以此作为进攻基地。
“４． 在适当的时候攻占香港。
“５． 如果可能，则使英、荷分开，也不去占领新加坡，而直接奇袭荷属东印度，占领并确保重要资源地区。
“６． 陆军投入的兵力，控制在几个师团以下。”〔１〕
７月３日，日本陆军首脑开会，在上述方案基础上确定了以南进为目标的新政策，制订了《适应世界形势演变处理时局纲要》。这是一个一般政治性及原则性的文件，主要内容为：〔２〕
方针
帝国政府在世界形势的变化下，力求迅速解决中国事变，并应特别改善国内外形势，继续寻求良机，努力解决南方问题。
在中国事变的处理尚未完毕期间，对南方的政策，应考虑国内外各种情况再行确定。
对上述两种场合的战争准备，大抵应以8月末为目标促其实现。
要领
１． 关于中国事变的处理，应尽一切手段，特别是杜绝第三国援蒋活动，迫使重庆政权迅速屈服。
在外交上，政策的重点首先是德、意、苏，特别应加强与德、意的团结，谋求对苏联外交的迅速调整。
在世界形势的变化下，注意美国的动向，我方应尽量避免同美国发生摩擦。而因帝国执行必要的政策所带来的不可避免的恶化，也只好任之……
２． 关于南方使用武力问题，应在考虑国内外形势，特别是中国事变处理的情况，欧洲形势以及我方的战争准备等等，然后再决定其时间、范围和办法，目前应尽力将目标仅限于英国，只攻占香港及英属马来半岛。
目前的政策是尽力避免对美作战，但估计终有一天要使用武力，为此应做好充分的准备……
将南进作为日本的基本国策，这是日本海军多年来所希望的，所以陆军部的这一《处理时局纲要》得到海军当局的同意。为了推行这一政策，日本陆、海军设法搞垮他们认为“消极保守”的米内内阁，于7月22日组成了以近卫文为首相、东条英机为陆相、松冈洋右为外相的新内阁。
近卫内阁一上台，就将陆、海军提出的南进政策正式确立为基本国策和新政府的施政纲领。７月26日内阁会议通过了《基本国策纲要》。其基本方针是“以皇国为核心，建设以日、满、华为一环的大东亚新秩序”。大东亚新秩序也称为“大东亚共荣圈”。松冈洋右解释“共荣圈”的范围包括西伯利亚东部、内外蒙古、满洲、中国、东南亚各国、印度及大洋洲。27日召开的大本营和近卫内阁联席会议又批准了《适应世界形势演变处理时局纲要》。松冈洋右在会上解释说：“解决南方，实际上就是促进中国事变的解决。”〔３〕
为了推行其南进政策，日本政府于8月30日与早已投降德国的法国贝当政府签订了《松冈—亨利协定》。据这一协定，日军于9月23日分三路进驻法属印度支那（越南）北部。9月27日，日本又与德、意签订了《三国军事同盟条约》。根据该条约，日本承认并尊重德、意领导“建设欧洲新秩序”，德、意承认并尊重日本领导“建设大东亚新秩序”，三国中任何一国遭到未参加中日战争和欧洲战争的第三国攻击时，以一切手段相互援助；同时还规定，这个条约不影响三国各自与苏联的关系。这是一个重新瓜分世界的条约，其主要目标是针对美国。为了解除南进的后顾之忧，日本竭力改善与苏联的关系，并于1941年4月13日与苏联缔结了《日苏中立条约》。条约规定缔约国一方如与一个或几个第三国发生战争时，另一方须保持中立。双方还达成谅解。苏联声明尊重“满洲国”的领土完整及不可侵犯，日本声明尊重“蒙古人民共和国”（当时属中国领土）的领土完整及不可侵犯。这一条约对中国抗日战争是一大打击。
为了适应南进的战略需要，日本进一步强化了法西斯专政。在国内推行“新体制运动”，竭力发动各界支持战争，协调统帅部（大本营）与国务部门（内阁）的关系，解散了所有政党，实行军政一体化，并制订了《经济新体制确立纲要》，进一步加强了以军事工业为中心的经济统制。至此，日本的南进政策最终确立。
二、 太平洋战争爆发前美、英对中国抗战的态度中国国民政府对发动全面侵华战争的日本虽然进行了全面的抵抗，并在《国军作战指导计划》的方略中规定了“国军部队之运用，以达成持久战为作战指导之基本主旨”，但以蒋介石为代表的一些决策者们，内心仍有“以抵抗求妥协”的思想，企图通过强有力的抵抗，向日本表示抗战决心，从而促使在华有利益关系的美、英等国进行干预。如果日本同意恢复卢沟桥事变前的态势，国民政府就可以与日本达成妥协，以迅速结束战争。因而，国民政府除了向为避免两面作战而愿意支援中国抗战的苏联加紧寻求援助外，同时积极进行外交活动，促使西方国家，特别是美、英两国支持中国抗战并制裁日本。但美、英对中国抗战却采取了极为消极，甚至袒护日本的态度和政策。美国在“孤立主义”思想支配下，执行了所谓的“中立、不干涉政策”。美国国务卿赫尔在发表“关于国际基本原则”的声明、宣布与各国合作而不卷入任何同盟的同时，向日本驻美大使表示“美国对日、中两国都持友好态度”，并令美国驻华大使告知中国政府：“你们不要指望美国有重大的经济、政治或军事的援助。”英国执行的则是“绥靖主义”的政策，英国首相张伯伦明确地反对国际社会对日本进行制裁，他认为制裁可能导致日本对其殖民地印度和香港进行报复。他的方针是“与美国齐步前进，步伐一致，不前不后”。〔４〕
淞沪会战过程中，日军大量增兵，扩大侵略，直接威胁到美、英的在华利益，美国总统罗斯福于10月间在芝加哥发表了“防疫演说”，把侵略战争喻为瘟疫，暗示将进行抵制，但遭到孤立主义者们的强烈反对，美国因此又退回到“中立”的立场上去。而英国则一心要中国对日妥协。张伯伦曾试图以将上海的南市和闸北租借给日本来换取日本停止侵略战争。这当然不可能为中国所接受。
武汉会战之后，日本侵占了中国长江流域及南方的主要大城市，大有独占中国之势，直接损害了美、英的在华利益；特别是日本又提出“建立东亚新秩序”，这不仅完全否定了美国“门户开放、机会均等”的政策，而且影响到美国在东南亚的利益。这时，美国以罗斯福为代表的一些人逐渐认识到日本在亚洲太平洋地区的侵略已经构成对美国安全的威胁，而中国则是阻挡日本侵略的重要力量，“日本变得越可怕，中国就变得越重要”。〔５〕美国政府对日和对华的政策又开始发生变化：一方面不承认“大东亚新秩序”，并宣布日美通商航海条约到期不再续期；一方面给予中国以有限的经济援助。由于当时日本对太平洋的均势与稳定的威胁尚未成为现实，所以美国对中国的援助也还只是象征性的，其目的并不是支持中国打败日本，而仅是防止蒋介石政权屈服于日本，要使中国的抗日战争继续下去，以使日本无力南进。因而在经济上对日本仍然施行绥靖政策，继续供应重要的战略物资——石油和废钢铁。
武汉会战期间和以后一个时期，英国张伯伦等人仍坚信只要继续实行对日绥靖即可维护英国的利益。1938年5月，英国竟与日本在东京非法签订了关于中国海关的协定，将征收的税款全部存于日本正金银行，并任用大批日本人为海关官员，致使日本得以用中国海关税款套取外汇，向欧美购买战争物资，用以侵略中国。同年9月，当中国驻英大使郭泰祺向英国声明，中国将在国联第102次行政会议上要求按国联盟约第17条对日本实施经济制裁时，英国外交大臣哈里法克斯竟向郭说：中国政府这样要求，“于中国自身没有一点好处，而对国联却可能有害”。同时向日本驻英大使吉田茂表示：英国政府不会赞成中国要求国联制裁日本。〔６〕1938年末，英国虽然在美国提议下允诺向中国提供少量贷款，但对日本仍持一贯的绥靖政策。1939年7月，英驻日大使克莱琪与日本外务大臣有田八郎代表各方政府在东京签订了《有田—克莱琪协定》，其中规定英国在华北限制抗日活动，阻止抗日“嫌疑犯”进入英租界等，并将4名嫌疑犯由英租界引渡给天津伪政府。这实际上是变相地承认了伪政权。
日军经过1939年、1940年的“治安肃正战”、“局部有限攻势作战”以及大规模的战略轰炸，不仅未能迫使中国屈服，而且在正面战场遭到冬季攻势的反击，在敌后战场遭到百团大战〔７〕的打击，显示了中国人民有决心、有信心、有能力坚持抗战。此时国际形势也发生了剧烈的变化：1940年4月，德国军队席卷西欧，日本乘机南进的意向也已明确；9月间，日军进军法属印度支那南部，并与德、意签订了三国军事同盟，矛头直接指向美国。局势的发展促使美国转变政策。罗斯福“私下里承认，他对他早期的反应感到惭愧”。〔８〕1940年，美国两次向中国政府提供贷款，同时禁止向日本出售钢铁。这时美国的全球战略是：在欧洲援助英国、反对德国，在远东援助中国、反对日