书屋2004-01小说阅读-第6节-历史-998读书网

　　（一）参与机制
　　民主作为制度，它的核心概念之一，是强调公民的政治参与。在通常情况下，政治参与的主体是指不以政治为职业的普通公民。政治参与有两个基本特点：一是自愿性，即政治参与是公民在自愿的基础上，积极主动参与政治事务、公共决策的行为；二是选择性，即公民参与政治可以表达不同的看法和意见，可以选择不同的方式来表达自己的立场与观点。政治参与的基本前提，是公民的“权利”，即公民依法行使的权力和应尽的义务。“权利”是一种资格。“权力”则是一种能力，是一种具备一定资格的权力主体要求客体做出一定行为的能力。在民主政治下，公民的政治权力也许各不相等，但所享有的基本参政权利应是一律平等的。
　　现代西方发达国家公民政治参与的形式，主要有五种：
　　一是以竞选活动为中心的选举参与。竞选是西方国家决定政府、议会公职人员的通用形式，随着普选制的逐步确立，选举参与就成为公民最基本的参政活动。英国的选举法直接称为“国民参政（男女选举平等）法”。西方学者把普选制干脆称作“群众民主制度”〔40〕。美国是民选职位最多的西方国家，从联邦政府到各州暨地方政府有五十多万个民选职位，参与各级公职的竞选者每年约一百万人。频繁的选举活动，是选民主动、具体地表达自己政治偏好的机会。因此，围绕竞选活动而形成的公民选举参与，就成为公民政治参与的最基本形式。
　　二是以公民行使创制权与复决权为内容的投票行动。在西方国家，立法机关通过的法律是否最终生效，往往要由公民投票决定。二十世纪五十年代法国在戴高乐执政时期，凡发生重大事件，决定国家的重大问题，他就举行公民投票。1958年他主持制定的宪法还对公民投票作了具体规定。1969年4月，戴高乐提交的法案被公民投票否决而不能付诸实施，戴高乐也因此辞去了总统职务。据利普哈特1984年的统计，从1945年到1980年间，在二十一个西方国家中，总计举行过二百四十四次公民投票，其中有一百六十九次发生在瑞士。〔41〕公民投票作为政治参与的一种形式，有效地分割了代议制的立法权，甚至可以削弱党派的作用，使政府的公共决策广泛获得公民的支持而更具有合法性。
　　三是以组织社团或利益集团（压力集团）的方式，通过直接游说、间接游说、法院诉讼、为公职候选人捐助竞选费用以影响选举结果、每年公布他们评议国会议员的结果以影响议会决策等等手段，影响政府和议会的决策过程。
　　四是以公民自发行为为特征的政治参与。主要包括：公民自发地与议员、政府官员进行个别接触，或访问、或写信，反映情况，表达自己的诉求。公民也可以采取集体请愿、示威游行等方式对政府施加压力，迫使政府就相关问题采取改革措施或改变态度。在西方国家，由于新闻媒介是开放的、中立的，因此，公民还可以利用大众媒体表达自己的意见。
　　五是在地方性事务中直接参与。地方性参与或地方性自治（乡镇自治）体现了参与的真正含义，即亲自参与和自发自愿的参与。“参与是微型民主的本质，或者说，它为上层结构即民主政体，提供了关键的基础结构。”〔42〕由于地方性事务和公民的利益紧密相关，极易激发公民的参与热情，参与程度很高。正是在这种自治性参与的实践中，人民在政治上变得成熟起来，锻炼了自己的政治敏感性，培养了自己的参与能力，从而为实现大范围的民主政治打下了深厚的基础。因此，托克维尔认为，美国之所以能够成就民主，在很大程度上是因为美国存在大量由人民实行自治的乡镇组织。〔43〕
　　参与机制，在西方被认为是民主的主要表现形式。在西方国家，衡量参与的标准是自愿性和选择性，并不是参与程度和数量的高低。因而，扩大公民参政的渠道和机会，并使这种参政活动能够对政府的权力起制约和监督作用，才是参与的关键。西方自由民主制度并不保障对政治事务和公共政策的制定享有同等的影响力，就像市场经济不保障每个人占有等额的财富一样。它保障的只是每个人具有同等的参政议政的权利和自由，至于把这些权利行使到什么程度是每个团体和个人自身的事情。
　　（二）竞争机制
　　西方民主制度的另一个核心概念是政治竞争。在任何一个社会中，现有的政治权力总是少于人们希望获得的政治权力。因此，政治权力的“供需矛盾”总是十分突出。总统、主席、总理、部长、议员的权位总是有限，而追求这些权位的人却无穷多。这样，个人与个人、党派与党派之间难免要围绕这些权位展开激烈的竞争。只要权力的“供需矛盾”一天存在，对权力的竞争与角逐就不会休止。而且，与商品的短缺不同，权力的“供需矛盾”无法通过无节制扩大权力供应量来缓解。
　　西方民主政治竞争机制有两个特点：一是程序的确定性；二是结果的不确定性。换句话说，竞争的游戏规则是公开的、确定的，而竞争的结果在竞争（如大选）发生之前对当事人和局外人来说都是完全不确定的。例如，在美国，竞争总统职位的程序是公开明确的，但候选人中究竟谁能当选，在大选举行之前是完全不确定的。
　　西方国家的政治竞争，主要有两种形式：一是竞选；二是考试。
　　竞选，分全国性竞选和地方性竞选。全国性竞选是指总统竞选和议会议员竞选；地方性竞选是指州（郡、省）、地区的竞选，包括州（郡、省）长和市议会议员的竞选。政党是竞选的主要组织者，各国所采取的方式不尽相同。以美国为例，为了参加竞选，共和党和民主党都要推出本党的候选人，公布竞选目标，提出竞选纲领。美国的总统选举（联邦选举）候选人是从各州的预选中产生的，即“总统预选”，然后再在两党的全国代表大会上正式确定本党的总统候选人和副总统候选人，并通过竞选纲领。竞选纲领是该党向选民宣示的一旦当选后所要推行的基本政策，以便使选民可以在两党不同的纲领之间进行选择，并授权候选人在获胜后履行该党所作出的承诺。在美国，由于政党的衰落，候选人以自己的密友和忠实追随者为核心，组成庞大的竞选班子，制定竞选策略和方法，指挥一大批雇佣选举专家安排候选人的活动日程、筹募竞选经费、发布新闻。竞选的过程始终围绕如何争取选民的选票而展开，正如美国政治学家西奥多·怀特所说：“如何把他们自己个人风格的形象在美国公众的感情中确立起来，而同时又把这个形象与他们试图打进美国公众心目中的那些问题联结起来”，是竞选的基本策略原则〔44〕。此外，还要确定竞选方法、选择竞选的重点地区和应重点争取的选民。随着电视的普及，他们利用电视树立候选人的形象，向选民“出售总统”。竞选费用是一笔巨大的开支。美国总统选举年，各级公职（总统、国会、州长、州议员等等）竞选费用，据统计，1984年为十八亿美元〔45〕。竞选经费主要来自候选人本人及家族、公民个人捐助，公私及利益集团捐款，本党资助，政府补助等等。其中，公司和富豪个人的捐款（“肥猫”）是主要来源。他们通过向候选人捐款影响选举结果和新政府的政策。尽管联邦选举竞选法对竞选费用、公司或工会向联邦候选人捐款有种种限制，但是，直接的捐款被限制住了，间接捐款的大门却被打开了。“用金钱买议员”的现象司空见惯，公司、工会、利益集团建立“政治行动委员会”，变个方式为竞选提供经费又大行其道。所以，西奥多·怀特揭露说：“抱有很好意图的人们试图把用金钱买卖的家伙驱逐出圣洁的殿堂，进行了一次又一次改革”，但是，“这些政治行动委员会（PACs）使用金钱来购买政治影响力和试图影响国会及总统的做法，变得比以往任何时候都更加突出。现在买通各种路子已是公开的事情了”〔46〕。另—个美国资产阶级政客公开宣称：“金钱是政治的母奶。”〔47〕由此可见，在西方国家，竞选是非常富有的候选人和有大财团支持的候选人之间的角逐，平民百姓是无缘跻身其间的。这为西方民主制度打上了深深的资产阶级烙印，其虚伪性是不言而喻的了。
　　西方国家政治竞争的另一种形式是考试，即用公开考试竞争的方法录用各级政府公职人员，凡未经考试、没有合格证书者，一律不得担任任何行政职务。英国是最早采用公开考试的办法的西方国家。英国称经公开考试录用的政府公职人员为“文官”，法国称作“公务员”，美国称作“政府雇员”。他们几乎无例外地强调要遵循机会均等、公开考试竞争、择优录用的原则。二战以后，各国陆续完善了考试制度的法规并大力推行改革。英国虽然没有关于文官制度的总法规，但却有单行的法令与条例。1944—1945年，英国政府实行了文官新训练计划和新考试方法；1968年政府又吸纳了富尔顿报告对文官制度进行了一次较大的改革。法国在1946年颁布了《公务员总章程》。美国国会1978年通过了《文官制度改革法》。各国均设立了相对独立的考试委员会主持公开考试，严格程序，确保考试竞争的公开、公正与公平。
　　西方民主政治十分强调文官要在政治上保持中立，明文规定文官不得参加党派竞选活动。考试，作为一种竞争机制，对于净化政府公职人员队伍，保证公职人员具备一定的素质，提高政府部门的行政效率，避免在用人问题上产生腐败，都提供了一种可行的、预防性的屏障。
　　（三）制衡机制
　　分权的目的是为了权力之间相互制衡。以权力牵制和约束权力，防止权力的滥用和腐败的发生，是制衡机制的核心内容。“权力分立”不等于“分配权力”，也不能理解为是对各种政治权力的“绝对分开”，而是既分立又互相制约，并保持平衡状态。换句话说，就是每一个政治权力部门都应通过某种方式来牵制其他部门，“防止几种权力逐步集中于同一个部门的最大保证，就在于授予主管每部门的人以必要的宪法手段和个人权力，用以对抗其他部门的侵犯”〔48〕。
　　按照美国宪法，分立的权力之间制约与平衡，就是国会有立法权，以法律的形式约束总统，但国会制定的法律只有总统签署后才能生效，而且总统还有权加以“否决”。国会又有权在一定条件下（即当众、参两院都以三分之二票通过）推翻总统的“否决”。总统有权任命驻外使节、各部部长、各行政机关首长、联邦法院法官，但需经国会同意。总统与外国缔结条约需参议院三分二票通过。国会还有复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力，而总统又有权制约国会，介入立法领域。他可以向国会提出咨文、提出法案，在特殊情况下以行政特权为由建议两院召开立法会议，还可以通过本党议员、议会党团领袖影响某一法案的命运等等。这是立法权与行政权之间的制约与平衡关系。
　　而就行政权与司法权的关系而言，总统有权任命包括联邦最高法院的法官在内的法官，有�

《书屋2004-01》

下载本书

书屋2004-01- 第6节