对国内鸦片征收的税和厘金税 2；229；000
杂税、捐纳和“贡献”等 5；500；000
合计 88；979；000
支出
中央政府行政费用、皇室津贴和满洲戍军军饷 19；478；000
海关行政费用 2；478；000
公共工程 1；55；000
现代化军队、沿海防务 8；000；000
满洲防务 1；848；000
甘肃和中亚的民政和军务开支 4；800；000
北洋水师 5；000；000
南洋水师 5；000；000
铁路建设 500；000
广西、贵州和云南三省拨款 1；655；000
各省行政费用、各省军队 36；220；000
偿还外国贷款的本利 2；500；000
合计 88；979；000
材料来源：贾米森： 《中华帝国财政收支报告》。
测，但合起来看，它们有力地证明了在清朝最后十年中各级每年税收总数是
上报北京数额的两倍多。最近对省一级《财政说明书》（1909年根据帝国法
令在各省成立的清理财政局的报告）的考察，表明1908年的税收总额为二
①
亿九千二百万两。 马士在其《中华帝国的贸易和行政》一书关于收支情况
的论述中提出，在二十世纪第一个十年初期年收入总数至少为284，154，000
两，各级收入如下：帝国政府99，062，000两；省级政府 142，374，000
两；州县政府42，718，000两。最后，资政院编的1911年帝国“预算”估
计中央和各省的收入总额为301，910，297两（值得注意的是，其中包括：
厘金税44，176，541，而以往每年各省上报数为一千二百万至一千五百万两；
非税收的收入九千二百万两）。与明治时期的日本相反，日本在1873年修
改土地税后，把国家的主要收入来源直接置于新中央政府的控制之下，而晚
① 王业键：《1750—1711 年中华帝国的土地和租税》，第73—83 页。
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清的政府在思想上和政治上都没有能力扩大它对收入的控制。
如果我们假定清朝后期的收入总额约为二亿五千万两，北京分得一亿
两，那么国民收入有多大部分可用于政府的支出呢？由于缺乏可靠的国民收
入资料，当然只能作出最粗略的估计。如果张仲礼的“十九世纪八十年代每
年国民总产值的初步估计”因对农业产值估计偏低而这里对它进行了调整，
那么十九世纪后期的国民生产总值可能为3，338，757，000两上下（见前
面表一）。政府收入总额就占国民生产总值的7。5％，而北京所得的那部分
②
款项就占3％。我已经承认，这些比例有着很大的误差。记住了这一点，那
么注意到以下事实是有意义的：在国民总产值中政府消费量所占的比重在十
③
九世纪中期西欧各国和美国也可以找到。 不过，这些不太“落后”的国家
的经济发展用不着从政府预算中直接取得重大帮助就可以进行下去。
与中国不同的是，西方政府把总消费量中的较大部分高质量地用于健
康、教育和总的行政、立法、司法的服务（其中包括商业服务和市场销售服
务）方面，这些服务工作可以形成一种环境，使私人在向新企业投资时能够
获利。中国的问题不但在于国民生产总值中受政府控制的部分特别小，而且
即使对这一部分，中央政府也只能使用其总额的40％。同样重要或者可能更
重要的是，中央政府支出的增加部分几乎全部用于军事目的，主要是镇压国
内叛乱，同时也用来对付若干较小的外来危机。即使在整个十九世纪期间中
央政府支出增加了一倍，情况依然如此；可将表二十一与所选以前几年每年
收入的例子作一比较。政府的各项劳务与原来一样，没有显著的扩大；也没
有在很大程度上摆脱这些劳务的传统局限性，即限于维持秩序和征收税赋以
支撑清帝和他的官僚机器。也许在1900年后清政府受到反帝的民族主义的
激励，在思想上准备有些作为，但是政治上的软弱和财政上的紧缺，使实际
的支出只能限于如创办新的学校体系和促进工业低水平发展等方面。
1895年以后，由于三倍的赔款要求、巨额外债的偿还以及军费支出等情
况，到那时为止北京朝不保夕地大致维持的收支平衡遭到破坏。虽然意识形
态上的流行调子从“重农轻商”转到了“富国强兵”，但帝国政府仍没有方
便条件去改变它到那时为止基本上是消极的经济的作用，甚至它曾想要有所
转变也无能为力。尽管有了民族主义的兴起，保守派对包括发展近代经济等
变革的抵制直到清王朝灭亡时仍是强有力的。
在1894至1911年期间，清政府向外国人签订的贷款达746，220，453
两库平银。其中330，587，160两贷款用作兴建铁路之用，以后用铁路本身
的收入偿还。虽然有几项借约给予承受抵押的外国人以实际经营特权和采购
材料时的丰厚佣金，但铁路贷款本利的偿付并不意味着给中央政府的正常收
支直接增加负担。为工业目的而借的借款都比较少，共25，517，349两，
② 我计算的政府收入或支出数中包括张仲礼予以归入绅士劳务的一部分数字。
③ 西蒙·库兹尼茨：《近代经济的发展：速度、结构和范围》，第236—239 页。
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其中为架设电报线和购置设备而借入的资金为5，452，783两，杂项用途的
借款为647，812两。工业借款主要包括日本债主借给半官办的汉冶萍公司
的贷款。汉冶萍公司无力偿还这笔债款，债务越陷越深，于是就给日本提供
了借口，把正式承认日本控制该公司的内容列入1915年的“二十一条”要
求之中。
表二十二 —1898年军事借款和赔款借款1894
面 值 贷 款 者 担 保
（折成库平银两）
7％ 汇丰银款 10；000；000汇丰银行 关 税
（1894年）
6％ 汇丰镑款 18；653；961汇丰银行 关 税
（1895年）
6％ 瑞记借款 6；217；987德国国家银行 江苏省盐
（1895年） （瑞记洋行行经手） 厘关税
6％ 克萨镑款 6；217；987克萨银行 关 税
（1895年）
4％ 俄法借款 98；968；370俄法财团十家银行 关 税
（1895年）
5％ 英德借款 97；622；400汇丰银行、德华银行 关 税
（1896年）
4。5％英德续借款 112；776；780汇丰银行、德华银行 货厘盐厘
（1898年） 关 税
合 计 350；457；485
材料来源：徐义生： 《中国近代外债史统计资料，1853—1927
年》，第28—31页。
除了铁路建设的巨额借款外，借款主要用作中日战争的军费（119，838，
648两）以及中国必须支付这个战胜国的巨额赔款（263，176，701两）。
这些借款总额中包括几笔短期贷款，表二十二列出七笔主要的长期借款和赔
款借款。这些借款本利的偿还需要在表二十一所列的正常岁出外增支二千万
两。这些资金来自何处呢？在表二十二所列借款中，除了两笔，全部以海关
收入作担保。1895年的瑞记借款是以江苏省的盐厘为第一担保，以关税为第
二担保。1898年的英、德借款则以关税中未抵押部分 （由于以前几次借款，
这一部分在1898年数额甚小）以及在海关总税务司监督下的长江流域七个
关卡的盐厘和货厘收入作担保。但是，这还只是事情的开始。1890—1900年
每年的关税收入相当稳定地保持在二千二、三百万两上下。以关税偿还外国
借款就使户部的固定收入项目大量亏空——根据户部的计算，1900年至少亏
空16，700，000两。最后，就靠以下的办法来偿还外国借款：几次提高盐
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价，减少某些官俸和津贴，提高国内鸦片的税率，增加销售税和其他杂税，
稍微增加上缴北京的厘金税数额等等——这些都是传统的措施，但每个措施
都是与各省当局长期磋商的结果。借款能如期偿还，但在 1902年前，财政
制度一片混乱。较为有趣的是，中国在1898年第一次筹备发行国内公债：
共一亿两“昭信股票”，年利五厘，二十年内还清。在地方绅商抱怨这是勒
索行为的一片叫嚷声使这一试验寿终正寝以前，也许有价值一千万两的债券
已经售出。公众对清政府的“诚信”没有信心，也没有银行体系能象民国时
期经常实行的那样，以高折扣来收购政府公债。
除了每年需要偿还表二十二所列的借款外，从1902年起至少要筹措同
样多的款项以偿还每年的庚子赔款。在清朝的最后几年，归还各项借款和庚
子赔款的数额每年合计达四千六、七百万两。增加支出的一部分来源来自
1902年修改关税率以后增加的关税收入和辛丑各国和约规定的由海关各署
监管的地方关卡收入。但是在清朝灭亡以前，四分之三的庚子赔款是用各省
在表二十一所列的份额以外每年多上缴给北京的田赋、盐税和厘金税收入支
付的，这件事颇给人以启发。北京每年向各省索取以前不归它控制的一千八
百万两以上的收入当然只有在外国军队实际占领华北的特殊情况下才有可
能（尽管此举仍引起了强烈的抗议，并且仍经过了1895—1901年反复的讨
价还价才定了下来）。但从这笔资金和其他更属临时性的筹款可以得到证
明，清末的经济有着一定的储备潜力。问题在于缺乏意识形态的支持和政治