（Ｒｉｃｈａｒｄ）二世的悲惨命运，以及约翰（Ｊｏｈｎ）及其无能的继
承人统治时期的内战和动乱中找到。宗教改革的动乱时期也
产生了几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ）、亨利
·夸特（ＨｅｎｒｉＱｕａｔｒｅ）、古斯塔夫斯·阿道弗斯（Ｇｕｓｔａｖｕｓ
Ａｄｏｌｐｈｕｓ）；但是他们大多长成于患难之中，由于较近继承人
的意外失败而继承王位的，或者不得不同他们的统治开始时
的巨大困难作斗争。因为欧洲生活取得了安定的局面，所以
６８世袭国王的任何超出常人之处都变得极为罕见，而其一般平均水平甚至低于常人，无论是在才能方面或是在魄力方面。宪
法上绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条件维
持其本身的存在（除有时掌握在某个有积极精神的篡夺者手
中以外）。俄国和奥国政府，以及甚至在正常情况下的法国政
府，都是官吏的寡头政治，国家元首只不过是选择官吏的头
儿们。我说的是这些政府行政的例行行动；因为掌权者的意
志当然决定政府的很多特殊行动。
历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政
府一般都是贵族制。但是它们毫无例外地都是官吏的贵族政
治。统治集团是那样狭小，以致集团的每个成员，或至少是
每个有影响的成员，能够也确已把公共事务变成一项积极的
专门业务和一生中的主要职业。通过许多世代显示出高度统
治才能，并按照确定的政策原则行动的贵族政体，只有罗马
和威尼斯的贵族政体。但是在威尼斯，尽管特权等级是为数
众多的，但实际的事务管理严格地集中于一个小小的寡头政
体中的寡头政体，这些人终生献身于国家事务的研究和管理。
罗马政府更带有我们自己的开放的贵族政体的特点。但是真
正的统治团体——元老院，一般说来专由这样的一些人组成，
他们曾服过公务，或者已经担任，或者等待着担任国家的更
高的职务，冒着万一无能或失败时承担严重责任的危险。一
旦成为元老院成员，他们的一生就矢志于公共事务的领导；甚
至不准他们离开意大利，除非是为执行某项公务；除非因为
不名誉的品质或行为被监察官逐出元老院，他们保持其权力
和责任直到生命的终了。在如此构成的贵族政体中，每个成
员感到他个人的重要性完全和他所管理的国家的尊严和威
望，以及和他在国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国
家的尊严和威望是和一般公民团体的繁荣或幸福完全不同的
事情，并往往是和它完全不相容的。但是它们和国家对外的
成功和扩张密切地联系在一起。因此，在几乎专为追求该项
目的的情况下，不论是罗马贵族政体还是威尼斯贵族政体，都
显示了一贯明智的集体政策和对政府管理的巨大的个人才
能，为此历史给了它们以应得的荣誉。
因此看来情形是这样，凡是并非例外地具有高度政治技
巧和能力但又不是代议制的政府，不论是在君主制形式下还
是在贵族制形式下，主要是官僚政治。管理工作掌握在职业
官员的手中，这就是官僚政治的本质和意义。究竟是因为他
们受了那种训练才让他们做那工作，还是因为该让他们做那
工作他们才受那种训练，虽然在许多方面有很大不同，但是
就这规律的根本性质来说则毫无不同。另一方面，象英国这
样的贵族政体，掌权阶级的权力单纯来自他们的社会地位，既
非经特别训练，也非专门献身于那种工作（所以在这种政体
里权力不是直接行使的，而是通过按寡头政治的原则组成的
代表机关行使的），这样的贵族政体在有关智力禀赋方面和民
主政体大体相同。那就是说，它们只是在伟大而深ae？众望的
才能和显著地位结合在一起，使某个人处于暂时的支配地位
的时候，才在较大程度上显示出上述这种性质。特米斯托克
里和伯利克里，华盛顿（Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ）和杰斐逊
（Ｊｅeeｅｒｓｏｎ），在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵
族政体的查塔姆和皮尔一类的人，或甚至法国贵族制君主政体的萨利
和科贝尔（Ｃｏｌｂｅｒｔｓ）一类的人更十足的例外，却
无疑是更为杰出得多的例外。在现代欧洲的贵族制政府中，一
个伟大的大臣几乎是和一个伟大的国王一样罕有的现象。
因此，就政府的智力属性而论，必须在代议制民主政体
和官僚政治之间作比较；所有其他政体可以不加考虑。必须
承认的是，官僚政治的政府在某些重要方面处于大大有利的
地位。它积累经验，经过反复试验和充分考虑而获得传统准
则，以及为实际管理事务的人们准备适当的实际知识。但对
个人的精神活力来说则并非同样有利。官僚政治的政府深受
贫苦的弊病，以及通常招致其衰亡的弊病是例行公事。它们
因它们准则的不可改变性而致衰亡；尤其因这样一个普遍法
则而致衰亡：凡是变成例行公事的东西都丧失生命力，不再
具有在其内部起作用的精神，只是继续机械地运转，而要做
的工作却依然未做。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。当
官僚政治是真正的政府时，集团的精神（象耶稣会的情形那
样）压倒集团中较卓越成员的个性。在行政管理这项职业中，
和在其他职业中一样，多数人的唯一想法就是别人教他怎么
做他就怎么做；所以需要平民政府使具有独创天才的人的意
见能战胜受过训练的庸人的阻力。只有在平民政府（撇开高
度明智的专制君主这种偶然事件不说），罗兰·希尔爵士才
能战胜邮政局。平民政府使他在邮政局任职，并使该机构不
由自主地遵从这个将专门知识同个人的魄力和创造性结合于
一身的人所给予它的推动。罗马贵族政治避免了官僚政治特
有的这一弊病显然是由于它的人民的因素。一切特殊职位
——给予元老院席位的职位和元老们谋求的职位——都经过
普选授与。俄国政府，无论就官僚政治好的方面或是坏的方
面说，都是一个特有的例子：以罗马人的不屈不挠的精神指
向世世代代坚持追求的同样目的的那些确定的原则；一般地
追求那些目的所用的惊人手腕；可怕的内部贪污腐化，以及
对来自外部的改良措施的组织起来的永恒的敌意，这是连一
个有魄力的皇帝的专制权力也很少或决不足以克服的；官僚
集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力。中国政府
——满清的官僚政治，就我们所知，是具有同样性质和缺点
的另一个明显例子。
在一切人类事务中，互相冲突的影响甚至为了保持其本
身的适当效用而必须互相保持其存在和有效；专追求一个好
目的，不管应伴随它的某些其他目的，结果不是前者过多和
后者不足，而是连所追求的目的也达不到。由受过训练的官
员治理的政府不能为国家做到自由政府所能做的事情；但它
可能被认为能做到自由政府所不能自行做到的某些事情。然
而我们看到，要使自由能有效地和持久地发挥作用，自由的
某种外部因素是完全必要的。同样地，除非能找到把自由同
训练有素的和熟练的行政结合起来的手段，自由就不能产生
它的最好效果，并且往往完全失败。在代议制政府（在时机
已经成熟到实行这种制度的人民当中）和可以想象得到的最
完善的官僚政治之间进行选择的话，是会毫不踌躇地选择前
者的。但与此同时，获致后者尽可能多的符合前者的好形质，
却是政治制度的最重要的目的之一；只要能做到不矛盾，在
属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处
之外，取得由受过专业训练的熟练的人员管理事务的巨大好
处。承认在前一章中讨论过的划分界线，即区别只有在经过
特别训练后才能做好的本来意义上的管理工作和选择、监督
以及必要时控制官员的工作之间的界线，就很有利于达到这
一目的。后一种工作，和在其他场合一样，在这种场合不是
由做管理工作的人负责，而是由享受工作利益的人负责。除
非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向
熟练的民主制是办不到的。民主制在为其本身提供做它本分
工作——监督和制约——所必要的智力条件方面有足够的事
情要做。
如何得到和保证这种智力条件，是在评价代议制团体的
特有构成时必须考虑到的问题之一。它的构成愈不能保证这
种智力条件，它就愈将用特别决议侵犯行政的职权范围；它
将撵走一个好阁员或提升和支持一个坏阁员；它将对他们的
滥用职权加以纵容或姑息，将被他们的虚伪借口所蒙骗，或
对那些忠心耿耿地努力尽其职责的人不予支持；它将赞助或
者强加一种自私的、任性的和感情冲动的、眼光短浅的、无
知的和有偏见的对内对外的一般政策；它将废除好的法律，或
制订坏的法律，导入新的弊端，或固执地墨守旧的弊端；也
许，在发自它本身或其选民的一时的或持久的使人误解的冲
动下，当公平审判不会得到公众感情的同意时，它甚至将容
忍或纵容将法律完全撇开不管的做法。如此种种就是从代表
的构成不保证议会中适当的才智和知识而产生的代议制政府
的危险。
其次我们进而讨论从代议制团体中由有害的利益（用边
沁的有裨益的话来说），也就是同社会的普遍福利多少冲突的
利益，所决定的行动方式的流行而引起的弊端。
人们普遍承认，君主制和贵族制易有的弊端中很大一部
分是从这个原因产生的。君主的利益，或贵族政体的利益，不
论是集体的或其各个成员的利益，因和社会普遍利益所要求
的行动相反而得到增进，或者他们自己认为将得到增进。例
如，政府的利益是加重征税，而社会的利益则是征收良好管
理的必要费用所允许的尽可能少的税。国王以及进行统治的
贵族政体的利益，是掌握并行使对人民的无限制的权力；强
制人民完全服从统治者的意志和爱好。人民的利益是政府在
任何方面对他们实行的支配以符合于达到政府的合法目的为
限。君主或贵族政体的利益，或其表面上和想象上的利益，是
不允许对他们进行任何谴责，至少是不得进行他们认为威胁
他们的权力或严重干涉他们的自由行动的任何谴责。人民的
利益则是应该有谴责任何官员以及任何公共行为或措施的充
分自由。统治阶级的利益，不论是贵族制或是贵族制的君主
制，是为了他们自己取得无数的各种不正当特权，有时损害
人民利益以饱私囊，有时单纯抬高自己，或者说，贬低别人。
如果人民对政府不满——在这种政府下他们很可能会是这样
——君主或贵族政体的利益就是把他们保持在智力和教育的
低水平上，煽其他们之间的不和，甚至不让他们的日子过得
太好，以免他们“盛而骄”；蛮合乎黎塞留红衣主教在他有名
的《政治遗书》中的准则。所有这些事情都是适合于君主或
贵族政体在纯粹自私观点上的利益的，除非由于害�