例，直到精通学业的标准逐渐下降到几乎遭到轻视的地步。两
个主要大学的学位考试一般说来在他们的要求方面一直是很
严的，正如优等生的考试是严厉认真的一样。如果不存在超
过某种最低限度的诱因，那么最低限度就会变成最高限度；因
为不指望达到更高标准就会成为一般习惯，正如在一切事情
上都有一些人达不到他们指望达到的标准，所以不管标准定
得怎样低，总会有若干人达不到这标准的。相反地，当任命
的是为数众多的志愿者中最杰出的人，并且把成功的竞争者
按优点的顺序分别等级时，则不仅鼓励每个人尽力而为，而
且在全国实行文科教育的地方都会感受到这种影响。提供在
这种竞争中名列前茅的学生就成了每个教师的雄心勃勃的目
标和成功之道；并且几乎没有任何其他方法国家能这样大大
提高全国教育机关的质量的了。尽管在任用公职人员方面的
这种竞争考试的原则在我国是新近才采用的，而且实行得还
很不完善，至今只有在印度服务的文官是实行这项原则比较
完善的几乎唯一的例子，但已经开始对中等教育机关产生明
显的效果。尽管由于这个国家的低得可耻的教育状态，该项
原则遇到种种困难，这些考试本身已将这些困难充分暴露出
来了。在得到部长的提名因而有权成为志愿者的青年人当中，
学识标准被如此轻视，以致这些志愿者之间的竞争所产生的
结果几乎比单纯的考试及格更差；因为没有人会想到把考试
及格的条件订得那样低，实际上使一个青年人能胜过其他志
愿者就行。因此，据说连续几年的情况表明整个说来学识是
下降的，不如以前努力了，因为以前考试的结果证明不需要
作过去那样的努力就足够达到目的了。部分地由于降低了努
力，部分地因为——甚至在不要求事先提名的考试——自己
意识到的无知把竞争者减少到极小的数目，结果尽管总有少
数几个学识精通的人，但录取的志愿者大部分就仅仅代表着
中等程度的学识水平。考试委员们曾说过，几乎所有不及格
的人，其失败不是由于对较高学科的无知，而是由于对最起
码的基础知识——拼写法和算术的无知。
某些舆论机关继续反对这种考试的叫嚷，我很遗憾地说，
不仅就攻击者的良知来说而且就他的诚实信用来说往往都是
不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失
败的无知的性质。他们着重举出显然是曾经问过的最难解的
问题，并把它们说成好象对所有这些问题的圆满答案被作
为成功的必须条件。但是业经再三重复说过的是，提出这些
问题并不期待每个人都回答得出来，而是为了使能够回答的
人有办法证明并利用他的那部分知识。它不是刷掉志愿者的
理由，而给予这种机会是作为成功的补充手段。于是有人会
问我们，假定在这个或别的问题上应有的知识，在志愿者达
到目的以后究竟指望对他有什么用。关于什么知识有用这一
点，人们意见有很大分歧。天下竟有这样一些人，而已故的
一位外交大臣就是其中之一，认为英语拼写法对外交随员或
对政府机关的书记员是一种毫无用处的技能。反对者们在一
点上看来是一致的，即认为对这些职业说来，不管别的什么
也许有用，一般的智力修养是没有用的。然而（我敢冒昧地
说），如果这种智力修养是有用的，或者说如果任何教育毕竟
有点用处，那就必须由最有可能表明志愿者具有这种教养的
检验方法来加以检验。为了确定他是受过很好的教育，就必
须问他一些如果他受过很好教育就可能知道的事情，即使并
不直接和他要被任命去做的工作有关。在通常教的只是古典
文学和数学这样一个国家里，反对对他提这方面问题的那些
人可否告诉我们究竟他们要问他哪方面的问题呢？然而看来
是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同样也反对在·除
这些·以·外的任何方面对他进行考试。如果考试委员——由于
迫切希望接纳未读完常规中学，或者以在其他方面的较多的
知识来弥补在那里被教授的些少知识的人——允许精通于其
他任何有实际效用的科目的人得分的话，他们也会因此受到
责备。除了让完全无知的人自由入选以外将无法满足反对者。
他们洋洋得意地对我们说，无论是克莱夫或是韦林顿
都无法通过为陆军学校工程兵的志愿者所规定的测验。因为
克莱夫和韦林顿不曾做并未要求他们做的事情，假如要求他
们做好象他们就做不了似的。如果他们的意思只是要告诉我
们，没有这些知识也可能成为一个伟大的将军，同样没有其
他许多对伟大的将军说来很有用的知识，也可能成为伟大的
将军。亚历山大大帝（ＡｌｅｘａｎｄｅｒｔｈｅＧｒｅａｔ）从未听说过沃班
的法则，朱利叶斯·凯撒（ＪｕｌｉｕｓＣBｓａｒ）也不会说法语。其
次他们又告诉我们说，书呆子——这似乎被认为是适用于哪
怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——可能做
不好操练，或者可能没有绅士习惯。这是有地位的笨伯们极
通常的评语；但是不管笨伯们怎样想，并不是只有他们才有
绅士习惯或身体活动。在需要具备这些条件的地方，不妨加
以考查并另作规定，但不是排除智力条件，而是附加于智力
条件。同时，我由可靠方面获悉，在伍力奇市（Ｗｏｏｌｗｉｃｈ）陆
军军官学校中，经过竞争考试的学员在这些方面和在所有其
他方面一样也优于按照老的提名办法招收的学员；甚至在操
练方面也学得更快。的确可以指望是这样，因为聪明的人学
什么都比愚蠢的人要快。此外还了解到，在一般操行上，他
们比以前的学员更好，以致学校当局急于盼望这一天的到来，
那时老办法的最后残余将完全消失。如果真是这样，而要弄
清楚是否这样并不困难，我们希望不久将不再听到人们说无
知对军队来说是比知识更好的条件，更何况对任何其他职业
来说了；或者说任何一个好的品质，不管表面上和文科教育
的联系怎样少，都完全可能在没有文科教育的情况下养成了。
尽管最初的政府录用由竞争考试决定，以后的提升则在
多数情况下不可能也这样决定，因为这种提升，象目前通常
所做的那样，按资历和选拔的混合制度进行看来是适当的。担
任日常职务的人应根据年资提升到该项职务能使他达到的最
高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首
脑从工作人员中选拔。如果最初的任用系依据公开竞争，则
机关首脑一般说来将会恰当地作出这种选拔，因为在这种制
度下他的工作人员一般地将由除工作关系外是他所陌生的人
组成。如果他或他的政友和支持者对他们当中的某个人有兴
趣，那不过是偶尔的，而且这时除这种工作关系外还至少具
有经过最初的考试检验的同等的真正优点。此外，除存在有
对这种任用的极强烈的营私舞弊动机的时候以外，始终存在
着一种任用最适当的人的强烈动机；这个人就是给他的首长
以最有用的帮助，省去他很多的麻烦，以及最有助于确立他
在公务管理上的好声誉的人，这种声誉必然地也是正当地将
归于部长，尽管直接造成这种声誉的品质很多是他部属的品质。
第十五章 地方代表机关
中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家
事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权
的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方
事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应
有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了
议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来
工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的
弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。
要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所
特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别
处已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原
则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉
那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大
量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属
于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方
的事务（这种划分在一切政府都是存在的），而且对这些官员
的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的
最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作
提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不
应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美
国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人
民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社
会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致
不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度
一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要
求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那
种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英
国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。
在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在
英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较
好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市
和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关
应如何组成，以及它们的职权范围如何。
在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注
意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的
处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书
前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言
足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公
民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地
方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司
法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参
加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公
共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届
议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自
由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也
不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不
是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大
多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在
地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被
选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，
担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职
位上必须为公共利益而行动，更不用说思�