于保留不同的法律制度，就很可能有必要保留各别的议会作
为这些制度的保护者；这和一个既有全国议会又有国王，或
一个没有国王的全国议会，在所有成员的对外关系上高于一
切，是完全不矛盾的。
每当人们认为不必要在不同的省份永久保持不同的法律
制度以及基于不同原则的根本制度时，使次要的分歧同维持
政府的统一不相矛盾总是可以办得到的。唯一需要的是给地
方当局以足够大的行动范围。在同一个中央政府下面可以有
各省省长和为地方目的服务的省议会。可能发生这样的情况，
比如说，各省的人民可能愿意选择不同的征税方法。如果不
能指靠全国议会在每个省的议员指导下来修改总的税收制度
以适合各该省，宪法不妨规定：凡可变为地方开支的政府开
支都应按各省议会规定的地方税率付税，而必须是全国性的
开支，如维持陆军和海军的费用，应在当年的预算中按照各
省资源的总的估计分派给各省，分派给每省的数额由地方议
会按当地最能接受的原则征收，一总交给国库。就国家的各
个省来说，甚至旧时法国君主国存在过和这相接近的做法；其
中每一个省一旦同意或者被要求提供一定的金额，就被允许
通过它自己的官员向居民进行征税，从而避免皇室监督官及
其代表的苟敛；而这一特权经常被说成是主要有助于使它们
成为——有些省也确曾成为——法国最繁荣省份的好处之
一。
保有同一个中央政府和保有不同程度的集权，包括在行
政方面和甚至立法方面的集权，是并不矛盾的。一国人民可
能希望并有能力保有一个比单纯联合更密切的联邦，但另一
方面他们的地方特殊性和经历又使得在政府管理的细节上保
持相当大的差异成为值得想望的。但是，如果各方都有使这
种实验成功的真正愿望，则不仅在保持这种差异方面，而且
在给这种差异以宪法规定的保证，以防止任何同化的企图
（除非有关的人们自愿这样做）方面，就不一定有任何困难了。
第十八章 自由国家对
附属国的统治
自由国家，和所有其他国家一样，可以保有因征服或殖
民而取得的属地属国；我们自己的属国就是近代史上这类事
例中最主要的事例。应当怎样统治这种属国是一个最重要的
问题。
没有必要去讨论象直布罗陀（Ｇｉｂｒａｌｔａｒ）、亚丁（Ａｄｅｎ）
或赫尔戈兰（Ｈｅｌｉｇｏｌａｎｄ）仅仅当作陆军或海军基地的小块地
方的情况。在这情况下陆军或海军的军事目的是最高的，因
此居民不能被允许统治该地方；虽则他们应被允许享有和这
项限制相符合情况下的一切自由和特权，包括自由管理市区
的事务；而且作为一种对当地为统治国的便利所作牺牲的补
偿，应被允许在帝国的所有其他地区享有和当地臣民同等的
权利。
远离本国、地域较大、人口较多的领土被作为属国，它
们或多或少须服从有主权的国家的主权行为而在其议会中却
并无同等的代表权（如果有代表权的话），这种领土可以分为
两类。有些是由具有和统治国家同样的文明的人民组成的，能
够并具备条件实行代议制政府，如英国在美洲和澳洲的领地。
另一类，象印度那样，则和那种状态仍相距甚远。就前一类
属国说，我国终于罕见地完全实现了政府的真
正原则。英国始终感到有某种程度的责任给予这种属于它自
己的血统和语言的远离的人民，以及某些不属同一血统和语
言的人民，以仿照它自己的制度而形成的代议制度。但是直
到这一代为止，就它允许他们通过它所给与的代议制度实行
的自治的程度来说，它一直处于和其他国家同样的低水平。它
甚至要求作他们的纯粹内部事务的最高主宰，不是按照他们
的意见，而是按照它自己的意见决定这些事务应该如何管理。
这种做法是从殖民主义政策的错误理论产生的必然结果。这
种理论一度普遍行于欧洲，至今还没有一个国家完全加以抛
弃。这种理论认为殖民地的价值在于为我们的商品提供市场，
那些市场可以专为我们所用。我们高度珍视这项特权，以致
认为值得允许殖民地产品在我们市场上享有我们的商品在它
们市场上所享有的同样的垄断权来换取这项特权。这种通过
使每一方向另一方支付巨大金额，并把一大部分丢失在半道
上，来使它们和我们自己富裕的有名方案已经放弃了一些时
候了。但是在我们放弃了靠它牟利的想法时，插手殖民地内
部管理的坏习惯却没有立即停止。我们继续折磨着它们，不
是为了我们自己的什么利益，而是为了殖民者中一部分人或
一派人的利益，而这种坚持对殖民地专权的做法，在我们有
了放弃它的可喜想法以前，让我们付出了加拿大叛乱这一代
价。英国象一个缺乏教养的兄长，他仅仅为了习惯坚持虐待
弟弟们，直到其中的一个用勇敢的反抗，尽管力量悬殊，以
警告他停止那样做。我们还算聪明不需要第二次警告。德拉
姆勋爵（ＬｏｒｄＤｕｒｈａｍ）的报告开始了各国殖民政策的新时
代；这是那个贵族的勇气、爱国心和开明的宽宏大度，以及
该报告的共同作者——韦克菲尔德（Ｗａｋｅeｉｅｌｄ）先生和已故
的查尔斯·布勒（ＣｈａｒｌｅｓＢｕｌｌｅｒ）先生——的才智和实际工
作上的机敏的不可磨灭的纪念碑。
大不列颠目前在理论上公然宣布并在实践上忠实遵守的
政策的一项确定的原则是，它的属于欧洲种族的殖民地和母
国同等地享有最充分的内部自治。这些殖民地被允许对我们
所给予它们的已经是很得人心的宪法作任何它们认为适当的
修改，借以制定它们自己的自由的代议制宪法。每个殖民地
由按照高度民主原则组成的它们自己的立法机关和行政机关
进行统治。英国国王和议会的否决权，尽管名义上保留，实
际上仅仅对关系到帝国而不唯独关系到该殖民地的问题才行
使（而且很少行使）。对帝国问题和殖民地问题的区别所作的
宽大的解释可以由这一事实看出：在我们的美洲和澳洲殖民
地后方的整个地带的未经占用的土地都任凭各该殖民地作自
由处置；尽管这些土地若保持在帝国政府手中，为帝国各地
区的未来移民的最大利益加以管理，也并无不公正之处。每
个殖民地因此对它本身的事务具有甚至作为最松散的联邦成
员所能具有的充分权力；并且比在美国宪法下享有的权力充
分得多，它们甚至可以自由地对从母国进口的商品随意抽税。
它们同大不列颠的结合是最松散的一种联邦；但不是一种严
格地平等的联邦，母国保留着联邦政府的权力，尽管这些权
力实际上减少到极有限的程度。当然，这种不平等，就目前
情形来说，对附属国是不利的，后者在对外政策方面无发言
权，却受母国所作决定的约束。它们不得不在对参战事未同
他们进行任何事先磋商的情况下参加英国作战。
那些认为社会须保持公正，正如个人须保持公正那样，以
及认为凡不应为自己利益而施之于人的事也不应为自己国家
的利益而施之于别的国家的人们（幸而这种人现在并非少
数）感到，甚至在殖民地方面的这种有限的宪法上的从属关
系也是违反原则的，并常常致力于寻求可以避免这种从属的
方法。有鉴于此，有些人建议殖民地应选出代表参加英国议
会；另外一些人则建议，我们自己的权力应和殖民地的议会
一样，限于对内政策，应该有另一个负责对外事务和帝国事
务的代议机关，在这个代议机关里附属国应和大不列颠本身
一样，按照同样方式，具有同样充分的代表权。按照这种制
度，在母国和它的殖民地之间就将存在一种完全平等的联合，
那时也就不再是附属国了
这些建议所从而产生的公平心和公共道德观念是值得赞
美的，但是这些建议本身和合理的政治原则是如此不相符合，
以致是否会有任何通情达理的思想家当真认为它们是可能做
到的事情，是可怀疑的。相隔着半个地球的国家，不具备受
一个政府统治或甚至作为一个联邦的成员的自然条件。如果
说它们有足够的相同的利益，它们没有也决不能有在一起进
行充分协商的习惯。这些国家的人民不属于同一人民；他们
不是在同一活动舞台上，而是各别地讨论和考虑问题，对彼
此心中所想的事情只有极不充分的了解。他们既不知道彼此
的目的，对彼此的行为原则也缺乏信任。任何一个英国人可
以试问他自己是否愿意让他的命运由这样一个议会来决定：
其中三分之一是英属美洲人，另外三分之一是南非人和澳大
利亚人。但是假如存在任何象公平的或平等的代表权之类的
话，结果就必然是这样。每个人难道会不感到加拿大和澳大
利亚的代表们甚至在属于帝国性质的问题上对英国人、爱尔
兰人和苏格兰人的利益、意见或愿望无法理解或不够关心吗？
即使严格就联邦来说，也不具备我们所说过的联邦所必不可
少的条件。英国没有殖民地也足以保卫它自己；并且，如果
同殖民地分开，就会比降低为美洲、非洲和澳大利亚联邦的
一个单纯成员处于既更为尊严也强大得多的地位。英国在分
开后同样会有的贸易方面，从属地得到的好处，除了在威信
方面以外，是不多的。它所得到的一点点好处远远抵不过它
为它们花的费用，而且一旦发生战争或有战争真实危险的情
况下英国的陆海军力量不得不为它们作的布防就达到仅为保
卫本土所需要的两倍或三倍。
但是尽管大不列颠没有它的殖民地也完全能行，尽管按
照任何道义和公正原则它应当同意它们的分离，但一旦等到
经过最好的联盟形式的充分试验之后它们审慎地表示希望分
离的时候，却又有强有力的理由，在不引起任何一方的反感
的情况下，来保持现时这种在联系上的轻微约束。就目前情
形说，它是走向国家间普遍和平和全面友好合作的一步。它
使得战争在一大批否则就是独立的社会之间成为不可能；而
且它还防止其中任何一个被一个外国吸收，成为某个更专制
或者更邻近的敌对国家额外的侵略力量的源泉，这个国家可
能不总是象大不列颠那样没有野心或爱好和平。它至少使这
些国家的市场保持对彼此开放，并防止彼此树立敌对的关税
壁垒，这种关税，除英国外，还没有一个伟大的人类共同体
完全摆脱掉。就英国的领地说，它有一种好处（在目前特别
有价值）即增加这个强国在世界会议中的道义上的影响和分
量。这个国家在所有的国家中是最理解自由的，并且不管它
过去有过什么错误，在对待外国人方面，所达到的良心和道
德原则超出任何其他大国认为可能或承认是值得想望的程
度。因此，既然当这个联邦实际上继续存在的时候，它只有
在一种不平等的联邦的基础上才能继续存在，那么考虑一下
用什么方法可以使这些少的不平等不致使处在较低地位的社
会感到麻烦或屈辱，则是十分重要的。
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