内阁本来并不是一个机关部门的名称。最早，朱元璋使用翰林院的学土、编修、检讨、修撰、侍读等所谓文学侍从官员来协助做一些文墨工作。具体职责是帮助皇帝阅看各机关送来的章奏和执行封驳的工作，根据皇帝的意图草拟处理意见等等。这些人并不能参与重大政务的研究，更不能独自处理什么问题，仅是由于他们经常在宫廷殿阁之内工作，随时听候皇帝的传呼差使，逐渐才被称为内阁学士或大学上。彼调来的人有的便被称为“入阁”。
初期内阁的职权完全不能和原有的中书省相比拟，内阁大学士更不同于丞相，当时规定，内阁大学士之下不得设置任何宫属僚佐，内阁大学士本人也不过是五品小官，仅能遵命办事，不得干预各机关的事务，不得参署诏令，更不得以部门或个人的名义发出任何指示命令，各机关奏事也不许关白内阁。可见，当时的内阁完全是一个辅助性的办事机构，所谓大学士也不过是一些与皇帝比较接近的文书工作人员而已。他们的职任仅是“详诸司奏启”，只能使用“翰林院兼平驳诸司文章事某官”的名义①，可见纯是事务性的，而非政务性的职务。洪武时期的内阁及其大学士，“职卑位微”，“帝方自操咸柄，学士鲜所参决”②。
朱元璋一反自秦以来将内侍人员逐步升格为正式朝官的做法，而是将已定型的国家机关和职官重新贬降为侍从。这样的模式曾经维持到他去世为止。其所以能勉强试行了十多年，主要是由于朱元璋本人具有着不同于其后代皇帝的优异条件，他“肇迹民间”，“备历艰难，饱谙物态”，作为创业开国之君享有极高的权威，又具有丰富的政治军事经验和才能，并且极勤于政事，所以能够以这样的体制推动当时国家机器的运转。但这是变局而非常局，可以适用于一时，而难垂诸久远。因为，由一个全能的至高无上的皇帝大权独揽，小权不放，事必躬亲地履行全部统治职能，事实上是绝难世代相承的。
到明成祖朱棣统治时期，内阁及其大学士的实际职权便已发生明显的实质性变化。朱棣采取一种渐进的过渡形式以修正其父手订的中央辅政体制。他在篡位胜利之后，立即在全国范围内精选了解缙、胡广、杨荣、杨士奇、胡俨、金幼孜、黄淮等七位年轻有才能的士人进入内阁，并对他们放手重用，在诸如有关和战、立储、用人、征调或蠲免赋役等重大军国政务上，都征求他们的意见，有意识地吸收他们参与论议国家的核心机密。终朱棣当政的永乐时期22年，内阁学士的品秩仍然是不高的，一直都不过是正五品的官阶，但实际上，他们经常能参与对重大政务的研讨，甚至对于六部的要政，也可以在御前进行更高层次的审议，以供皇帝参考。
到了洪熙（明仁宗朱高炽）、宣德（明宣宗朱瞻基）以后，情况发生了进一步的变化，内阁的地位和作用又有了进一步的提高。因为朱高炽和朱瞻基登位时，朱棣时期任用的内阁大学士如杨荣、杨士奇、杨溥等人都还在位，以前朝旧臣元老的地位和熟谙政务的身份辅政，年幼的皇帝不能不把很多政务交给内阁办理，内阁的权力就逐渐加重。及至正统（明英宗朱祁镇）以后的历届皇帝，差不多都是荒怠懒惰或宠信宦官的人，有人20余年不上朝办事，国家的日常事务更只能推给内阁办理。本来规定，内阁只能承旨办事，内阁大学士不过是备顾问的辅助人员，但事实上，他们逐渐担任了代替皇帝草拟诏令敕浩的工作，还负责起草批复奏章的“票拟”任务；本来规定，六部及其他国家机关均由皇帝直接领导，内阁大学士的品级和权力均远较六部尚卡低（原来规定内阁大学士为正五品官，尚书为正二品官），各单位有事不得关白内阁，但后期的大学士有些兼任尚书之职，有些还享有太保、太傅、少保、少傅等崇高政治称号，官阶又更定为正一品，六部尚书有事只好请示内阁大学士，又演变为实际上是内阁属吏的状况，基本上恢复了中书省统率六部的办法。在内阁大学士中又按地位高低顺序，分为首辅、次辅、群输，首辅“偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳”①。在这种情况下，便相继出现了像夏言、严嵩、徐阶、高拱、张居正这样的“权相”。朱元璋关于永废丞相的规定事实上被完全破坏了。
内阁政治地位的明显提高，主要表现在掌有了“票拟”之权。所谓票拟，也叫做票旨、条旨，也就是说对于来自全国各方面的奏章，在送呈皇帝批示以前，由内阁学士“用小票墨书”，贴在各奏疏的对面上以进呈。这实际上就是代拟好“御批”的稿本，供皇帝采纳。在君主专制体制下，掌握代替皇帝起草批示的职权，其重要意义是可想而知的。所谓“代言之司”，所代表的乃是具有绝对权威的“皇言”。“各衙门章奏留送阁下票旨，事权所在，其势不得不重。”①但是，内阁的“票拟”终究不过是给皇帝提供参考的初步意见，最后的拍板定案仍决定于皇帝的御批（当时叫做“批朱”）。内阁权力的有无及大小，内阁实际地位的高低，也主要表现在所拟“票拟”被采纳的程度上。洪熙、宣德时期，三杨所拟的“票拟”，万历前期，张居正所拟的“票拟”，差不多都转化为“批朱”的蓝本，阁权之重、阁职之隆，自不待言。但在正统以后，诸如成化、正德、隆庆、天启等朝的皇帝都特别宠信宦官，甚至将“批红”的大权也交给宦官头子代行，内阁的职权自必受宦官的钳制。实际上存在着内阁与司礼监双轨辅政的局面。明中叶以后，王振、汪直、刘瑾、魏忠贤等著名的大宦官，在他们得势时无不压抑和控制着内阁。
在大多数情况下，内阁的大学士从翰林院的侍读、侍讲学士、编修等人员中选用，天顺以后，“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”已经成为制度。这是由于，翰林院上述职官多在各次科举考试上名次最高的一甲人员中选拔，翰林院被认为是集中了士人中的精英，又一向职司御前的重要文字工作，所以从翰林院中选拔人员进入内阁，就被认为是理所当然的。据统计，明代曾任内阁大学士的共有161人，其中经殿试中进士的有157人，占96。3％；157人中又有131人经翰林院入阁，占大学士总数的80。03％。足见科举高第，入翰林，乃为进入内阁的主要途径。当然，这些本来并无实际领导军政工作经验、久在翰苑舞文的人，进入内阁之后能否有所展布，就要看各人不同的主客观情况和条件了。
伴随内阁制度的建立和职权的提高，历史上君权和相权的矛盾又在新的条件下有所表现。皇帝所要求于内阁及其大学士的，是不折不扣地承旨办事，绝不允许皇权旁落。而在当时，能否被选择入阁和能否受到宠信重用，又在于是否能忠忱地维护皇权和恭顺迎合，是否能胜任皇帝专制独裁的工具。故此，碌碌充位、但求持盈保泰的多，勇于任事的少。皇帝常因本人的爱憎而决定大学士的进退。自洪熙、宣德时期开始，曾在皇帝未登极前任过东官僚佐、藩邸长史、讲官等职，即与皇帝本人有过一定人事渊源的人，在入阁人员中占相当高的比重，诸如陈以勤、高拱、张居正、赵贞吉、朱国祚、袁宗皋等人均是。另外，有些人则是以精心迎合作为进身之阶的。例如，因武宗朱厚照无子，以兴献王世子朱厚熄入继，是为明世宗。他登位后，要求将自己的亲父尊为皇统，受到廷臣的反对，当此廷议沸腾之时，张璁、桂萼、方献夫等人揣摩逢迎，上疏主张“继统不继嗣”，引发出一场所谓“议大礼”的争论，张、桂、方等便因议礼有功，相继被以特旨宣召入阁。朱厚熄中年以后迷信道教，大搞玄修斋蘸，李春芳、严油、郭朴、袁炜、夏言、严嵩、徐阶等人均因精于撰写用以焚告上帝的“青词”，“以青词结主知”而先后入阁。这些人中绝大多数都是唯唯诺诺，备员充位，但求保住高官厚爵。相反，其中有少数人在入阁后希图有所作为，要求对日趋颓败的政局进行有效的整顿，希望“起衰振隳”，却被认为“威柄之操，几于震主”，如果一旦被怀疑是对皇帝有不忠不顺之处，往往便会被贬革，甚至下狱处死。嘉靖时期的夏言，崇祯时期的周廷儒，是被处死的两个有名的大学士。张居正是万历时期积极主持改革改制的封建政治家，但也在身后惨遭抄家之祸。由此说明，明代在设相废相之后建立起来的内阁制度，并没有成为在封建社会晚期与高度中央集权君主专制政体完全适应的辅政体制。许多老矛盾正在新的历史条件下，以新的形式表现出来。中国封建制辅政制度仍处在一个发展演变的过程之中。
五、清代议政王大臣会议的建立及其演变
清代的议政王大臣会议，又称“国议”，它创建于皇太极崇德二年（公元1637年），撤销于乾隆五十七年（公元1792年），共存在过155年。
议政工大臣会议的出现，显然是受奴隶制末期军事民主合议制的影响，但它在存在的150余年中，其本身的地位和作用，却有着重大的演变。
议政制的雏形，早在努尔哈赤创建后全国之时就出现了。伴随着满族历史的发展和军政力量的扩张，亟需研讨和处理日趋复杂的事务，努尔哈赤乃在八大贝勒（旗主）会议的基础上，增设了若干名理政听讼大臣，或称议政大臣，责成他们与八旗旗主一同议政，并负责初步的鞫间工作，以供贝勒和汗参考。当时议政大臣的地位远在八旗主之下，吸收他们参加议政并处理一些事务，仅是作为一种襄助的力量。
努尔哈赤死，皇太极嗣位，他有意识地抑裁大贝勒们的权力，并逐步提高议政大臣们的地位，“设八议政大臣……总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议”①，“协议国政，军国大事，均于此决之”②。当时奉谕参加议政王大臣会议的人，当然还仅限于满洲贵族，但其爵秩资格已经降低为可以委派贝子级的贵族充任。这显然是为了吸收较低级的贵族参与军国大政以削弱八和硕贝勒的势力，并便于控制。崇德二年（公元1637年），确定了议政王大臣会议是中央辅政机关。
满洲贵族入关，建立起统一的大清王朝以后，议政王大臣会议又有了进一步的扩大。顺治年间，非满族的范文程、安达礼、宁完我等也先后受命为议政大臣。这样以皇帝亲信关系，并着眼于国事政治需要，逐步代替狭隘的氏族血缘关系，有力地扩大了议政王大臣会议的基础并提高了它的效能，对稳定清初政局，奠定大清朝的统治，显然是有益的。
当然，议政王大臣会议的活动及其发展，是离不开各有关时期的政治形势的。康熙初年，发生过索尼、遏必隆、苏克萨哈、鳌拜四辅政大臣操纵议政王大臣会议以压抑皇权的事；随后，又爆发了以吴三桂、耿精忠、尚之信为首的三藩叛乱，康熙曾一度恢复主要由满洲亲王主持的议政王大臣会议，由它掌握核心机密，“凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣会议”①，“凡令仪政王、贝勒、大臣会议之事，俱系国家重大机密事务，会议之时，理应极其慎密”②。这显然是一种非常时期的应变做法。而且�