明和坚持自己正确工作的理由。
使没有活力的事物持续下去这一倾向决不限于公共服务机构，在当今大企业中的服务部门中也同样普遍。组织计划员、电子计算机专家或运筹学家全都争辩说，业务经理对他们服务项目的抵制，就是他们的服务的必要性的首要证明和他们的“传改式的努力”必须加倍的理由。当然，这种争辩有时是有道理的。但更经常的是，它使得无法把努力集中于需要并可能取得成绩和成果的领域。
所有的服务机构都受到这样一种倾向的威胁，即墨守过去而不是摆脱过去，并把它们最好和最能干的人用于保卫那些已没有意义或不能为宗旨服务的事情上。政府机构特别容易犯这种毛病2。
传统的政治理论是以这样一条公理为依据的，即政府的职能是永存的。有一项几乎具有教理力量的潜在信念，即无论政府做什么，都是为着所有各个时期的。可是，政府所做的也是一种人的活动。人所做的每一件事，除了人的生理的和精神的功能，迟早总会变成陈旧的。今日政府的正常规则，正如所有其它各种机构的正常规则一样，不是“无论我们做什么，我们将一直做下去”，而是“无论我们今天做的是什么，很可能在相当短的时期内就将列为放弃的对象”。
挣得的收入或应得的收入
人们将按照他们得到的报酬来行事——这报酬或者是金钱和提升，一枚奖章，上司的一张签名照片，或在肩膀上亲热地拍一下。这是最近五十年来行为心理学家教给我们的内容之一（但在此以前，我们也并不是不知道）。如果一个企业或机构要通过其成果或成绩来获得收入，而当顾客对其成果或成绩感到不满足或没有兴趣时会拒绝支付，那么，这个企业或机构就会设法去挣得其收入。如果一个机构是由预算来付钱的——或享有垄断的权力，顾客没有其它的选择——那么，它的报酬就是它应得的，而不是它挣得的。它是由于好心意和“方案”而得到收入的。它是由于没有疏远重要的对象而不是由于满足了某一个集团而得到收入的。它获得收入的方式使它发生了偏差，把成绩和成果解释为会产生预算的，而不是做出贡献的。
这是以预算为收入基础的机构的固有特点。令人十分惊奇的是，它竟然没有引起经济学家的注意——也许由于他们之中很少有人意识到目前国民生产总值中的百分之五十不是用于企业即由于成绩和成果而取得收入的机构，而是用于那些由于诺言或至多是由于努力而取得收入的服务机构。
以预算为收入的基础不一定是坏的或不可取的。自筹给养的军队，如十五世纪时的欧洲军队或传统的中国军阀的军队，就不断地从事于战争，恐吓他们本国的居民，依靠抢劫掳掠来维持。这样的军队永远不能成为政策的工具。用税收来维持行政控制和防务预算，正是为了使自由企业免受战争的灾祸。
同样的，企业中的绝大多数服务部门也必须由预算来拨款。这是一个研究部门取得收入的唯一可取的基础。如果一个研究部门要由其成果来取得收入，如某些企业试行过的，以研究部门出售它提供的新产品或新程序的特许权形式来获得其收入，造成的偏差肯定比由预算来拨款还要大。它很可能把资源从研究工作转移到小玩意的发明上去。而同样肯定的是，预算拨款促使研究部门的负责人增加研究人员数量，提出一批无法实现的研究计划，并抓住一些不能产生成果或已被证明没有生产力的计划不放。
由预算拨款来取得收入，无论它怎样必要甚或怎样可取，总会造成偏差。（由努力来取得收入，如医院或大学由成本而不是由成果来取得收入，也同样会造成偏差。） 在许多情况下，也许是绝大多数情况，这可能是无法避免的。但是，它能加以限制、节制，甚至在很大程度上能予以抵消。
第十三章 一些例外及其经验教训
一些例外： 贝尔电话公司；十九世纪的美国大学；田纳西流域管理局；明治时期的日本——市场方法和“社会主义竞争”——市场的限制性——单有“公共政策”是不够的——有关老的、陈旧的和元生产力的事物这一特别问题——过去的成就的危险
服务机构中只有极少数的例外才能取得效果，但其意义却同极大多数服务机构只能产生出一些官样文章同样的值得重视。因为，这些例外提出了一些经验教训。它们表明，在服务机构中是可以取得成绩的——虽然决不容易。它们表明，各种不同的服务机构能够做和必须做哪些事情。它们表明有哪些限制条件和陷阱。但是，它们还表明，服务机构的管理人员只有敢于做出冒风险的决策并提出他的机构是什么、将是什么和应该是什么的问题，才能做出不寻常和有争议的事。
贝尔电话公司
第一个并且也许是最简单的例子是贝尔电话公司。电话系统是一种天然垄断。在一定的地区内，电话公司必须有一种排他性的权利。任何一个电话用户要求于公共电话服务业的是要能给所有的其它电话用户打电话，而这就意味着一个垄断的服务业有着地区上排他性的权利。当整个国家或整个大陆事实上成为一个电话系统时，这种垄断就扩展到愈来愈大的地区。
一个个人也许能够不用电话——虽然在当今的社会中将极为不便。但是，一位自由职业人士、一位商人、一个事务所或一个企业必须有电话。住宅中的电话也许可有可无，而业务上用的电话是必不可少的。
正如前面讲过的，西奥多·维尔在本世纪初期就看到了这点。他还看到，美国电话公司正像其它所有工业发达国家中的电话公司一样，很容易被政府接管。为了防止被接管，维尔深入思考了电话公司是怎样一个企业以及应该是怎样一个企业，并得出了他的那个有名的定义：“我们的企业是服务性的。”
有关电话公司的这个定义使得维尔能制定具体的目标，并用有关企业是什么和应该是什么的定义来制定衡量成绩和成果的标准。他制定的顾客满足的标准和服务满足的标准事实上造成了全国各地区的电话经理之间的竞争。这些标准成为对各个电话经理进行衡量和付给报酬的标准。其结果是，美国电话公司虽然从性质上讲是垄断性的，其各个经理却被指引向取得成绩和成果。
维尔的解决方案维持了半个世纪以上。直到严重通货膨胀的六十年代以前，贝尔电话公司持续地在降低收费的情况下改进业务。
维尔还做了一些在当时看来更为超出常规的事（而且，即使目前来看，一般也会认为越出了常规）。他为贝尔电话公司认定其服务对象。管制机构即各州的公用事业委员被当时正常思想的工商界人土认为是“恶毒的社会主义”和“敌人”。而维尔却认为公众实际上是电话公司的合法的服务对象。所以，使管制机构发挥作用是电话公司的任务。他努力思索这些服务机构的目标是什么，以及应该是什么。如果美国的公众不是感到这些管制很好地执行了它们的任务，贝尔电话公司无疑早就被国有化了。同样毫无疑问的是，如果不是由于维尔以及他承认管制机构是一个独特的服务对象，美国的公共服务委员会也永远不会获得发挥作用的能力和理解它自己工作的能力1。
英国的大学
现代美国大学从1860年到第一次世界大战期间的建立过程也表明如何能使服务机构取得成绩。美国大学在这一时期的出现主要是少数人的努力。这些人有：安德鲁，怀特（Andrew W．White，1868—1885年任康纳尔大学校长），查尔斯·埃利奥特（Charles W．Eliot，1869—1909年任哈佛大学校长），丹尼尔·科伊特·吉尔曼（Daniel Coit Gilman，1876—1901年任约翰·霍普金斯大学校长），大卫·斯塔。尔。乔丹（David Starr Jordan，189l一1913年任斯坦福大学校长），威廉·雷尼·哈珀（William Rainey Harper，1892—1904年任芝加哥大学校长），以及尼古拉斯·默里·巴特勒（Nicholas Murray Butler，1902——1945年任哥伦比亚大学校长）。
这些人全都有一种共同的认识：传统的学院——主要是十八世纪训练传教士的神学院——已完全陈旧、无效、没有活力。这种旧式学院正在迅速趋于消失。美国于1860年在学院中就读的学生人数比四十年前人口少得多时的学生人数还要少得多。这些创立新型大学的人都有着一个共同的目标：创建一种新式的教育机构，一种真正的大学。他们全都认识到，欧洲的大学，特别是牛津大学、剑桥大学和德国的一些大学，虽然有许多值得学习的地方，这些新创立的大学必须是具有美国特点的大学。
但是，除了这种共同的信念以外，在一个大学应该是什么以及它的宗旨和使命是什么的问题上，他们的看法极为不同。
哈佛大学的埃利奥特认为，大学的宗旨是培养出一批具有独特风格的领导集团。哈佛大学虽然本来是为“正派的波土顿人”而创办的，但是埃利奥特却不想把它办成是这些波士顿人的地区性大学，而要办成一个全国性的大学。同时，哈佛大学又要在波士顿和新英格兰恢复道德名流的统治地位。这种道德名流指的是请教徒这些“上帝的选民”及其继承者，美利坚合众国早期的联邦主义者领导人、哥伦比亚大学的巴特勒认为，大学的职能是把理性的思考和分析系统地应用于现代社会的一些基本问题——教育、经济、政府、外交。芝加哥大学的哈珀也抱有同样的见解，虽然程度略差一些。约翰·霍普金斯大学的吉尔曼认为，大学是高级知识的产生地，该大学原来只限于高级研究，不从事普通的大学教育。康纳尔大学的怀特的目标则在于培养出一个受过教育的公众，等等。
这些人中的每一位都知道必须作些妥协，都知道他必须满足许多对象和公众，而他们对大学的看法是极为不同的。例如，埃利奥特和巴特勒都必须在原有的、老的基础上来建立他们的新型大学（其他人则可以从头做起），因而必须满足——或至少安慰——原有的校友和教职工。他们全部充分意识到必须吸引和保持财政资助。
埃利奥特坚持“道德领导”并首创了毕业生安置办公室，为哈佛大学的毕业生在各处特别是企业界谋求高薪职位。巴特勒则意识到哥伦比亚大学创办较迟，当时的百万富翁慈善家已被它的竞争对手笼络过去（如洛克菲勒被芝加哥大学笼络过去），于是他在大学中首创了公共关系办公室，设计出一套同中产阶级联系并获得其资助的办法，这些办法绝大多数都成功地实现了。
这些人中的每一个都强调他为大学的宗旨和使命制定的定义。这些定义在这些首创人的身后并没有再持续下去。例如，即使在埃利奥特和巴特勒的终生前，他们创办的大学已不受他们控制，在目标和优先顺序上都发生了变化。在本世纪中，所有这些大学——以及其它许多大学，如加利福尼亚大学和其它一些主要的州立大学——都汇合成为一种共同的类型。
现在，这些大学都成了“多科大学”，彼此很难区别。但是，创建人留下的影响还没有被完全消除