兵徐州，行军长史不可缺失，便让陈宫转任行军长史。
因为贾诩坐镇南阳郡了，他的军情司便有法正代为掌控，法正跟随贾诩已有四年，学得了贾诩的七成本事，足以执掌军情司。
王修本来执掌中情司是称职的，但毕竟他还是世家人物出身，未能从寒庶、贫贱阶层去考虑问题，对世家官僚、一般官僚的监控都不够严密，所以吕布决定让王修转任河南尹，以他一直强项的手腕去收拾那些权贵，然后再换寒庶出身的徐庶去执掌中情司。
吕布觉得明面上的刑部、御史台、廷尉都不好用，便加强了中情司的监察权力，规定中情司有逮捕权、初步审讯权，但不能致人死亡，后续的事宜交给廷尉，廷尉负责进一步审讯人犯、拟定判词，御史台复核。
吕布兼任司隶校尉，中情司便摇身一变成了司隶校尉的衙门，全面替代了司隶校尉的职权，吕布身为司隶校尉，徐庶除了做吕布的左军师祭酒之外，主要官职便是司隶长史，下辖二千名官隶，主要负责对各级官吏及其亲属的监察，同时负责对大汉境内所有涉及到国家安全的事务进行处理。
御史台在吕布之前，负责纠察、弹劾官员、肃正纲纪，仅仅风闻奏事，没有司法权力，吕布为了强化自己掌握的监察权力，在御史台设置台狱，受理特殊的诉讼案件，专设台狱御史一员，受理诉讼。从此，凡重大案件，御史台、刑部、廷尉组成三法司联合审理。
吕布拟定的大汉司法改革中，将改组廷尉、御史台、刑部，参照的便是后世的法律制度。
将廷尉定位为最高法院，在州、郡、县三级建立三级法院，各级法院专司律法审判，并受理自诉、公诉的刑事、民事、行政等案件，县法院为一审，不服者上诉到郡法院，可一直上诉到最高法院廷尉；廷尉以下各级法院有权依法行使司法执行权和司法决定权，依法决定国家赔偿，行使审判监督职能，有责任研究、征集对法律、法规、规章草案的意见，并对案件审理中发现的问题提出司法建议。
吕布在州、郡、县各级设置了法院系统，就是要把各级行政长官从律法审讯中解放出来，让他们集中精神在行政、经济上，同时法院系统完全独立于行政系统，让各级行政长官都无权干涉律法，避免了法律沦为权力的奴隶。
吕布为了实现律法平等，还引入了公众陪审员制度，由各地按照一定的比例，公选出一些公众陪审员，参与当地法院的庭讯中，监督法院审判。
廷尉为最高法院院长，廷尉原来的职掌是管理天下刑狱，每年天下断狱总数最后要汇总到廷尉，州郡疑难案件要报请廷尉判处，廷尉也常派员为地方处理某些重要案件，还可驳正皇帝、三公所提出的判决意见；廷尉根据诏令，可以逮捕、囚禁和审判有罪的王或大臣，礼仪、律令皆藏于廷尉，并主管修订律令的有关事宜，属于分、寸、尺、丈等度量标准之事，亦由廷尉掌管。
改组后的最高法院廷尉的职责没有改变多少，是最高司法机关，各州郡地方的案件最后都要汇总到廷尉，特别是死刑案件都要由廷尉审核才能执行，廷尉有责任帮助地方处理疑难案件，同时有权力拨正皇帝、三公权贵们提出的判决意见；有权力根据皇帝的诏令，逮捕、囚禁、审判任何有罪的王公大臣。
廷尉还有一个重要的职责便是主管修订律法，务必在五年内做到有法可依，五年后，吕布不想再听到任何“法律上的漏洞”，现在的廷尉法衍并未感到有多大的压力，毕竟吕布在不断地给他启示，大汉的律法在吕布的不断提点下，越来越严密细致。
至于度量标准的事宜，则交给工部受理。
将御史台定位为大汉的最高检察院，从州、郡、县三级建立三级御史院，分别为州御史、郡御史、县御史，除了审核各级法院的案件，并监督各级官吏的所有行为，并作为公诉人，检举任何人的任何违法行为，特别是官吏的违法行为。
各级御史院都直接受御史台直接管理，不受当地行政长官管辖，经费都由中央财政直接拨付，避免了检察官员受当地一把手、二把手的辖制，而让检察权沦为权力的奴隶。
刑部为司法部、公安部的合体，州、郡、县、乡各级都有刑曹，为刑部的直属机构，虽然受当地行政长官管理，亦享受地方财政，但晋升机会是由上级刑曹以及中央刑部决定的，地方行政长官的意见只占三分之一的效力。各地刑曹的职责约等于后世警察局、司法局的合体。各地刑曹接到报案抓人，然后审讯，再交给地方法庭审判，再由地方御史审核案件，若是罪犯不上诉，则结案，若罪犯上诉，可上诉到廷尉。
对廷尉、御史台、刑部做了改组以后，让法律人员独立于行政权力体系之外，自成体系，让法律不再成为权贵们欺压穷苦百姓的工具，而是成为调整阶级矛盾的法宝。
所以吕布才可以踌躇满志地说：“第三个法宝便是律法，真正做到法律面前人人平等，做到有法可依、执法必严，则天下秩序大定，百年内当无可虑。”
吕布用田丰执掌御史台，用徐庶执掌中情司，御史台和中情司一明一暗，监控着大汉所有官吏的一举一动，所以吕布可以放心地说：“本公有第四个法宝，监察权，监察各级官吏，确保权力不被滥用。”
徐庶笑问道：“主公，您的第五个法宝呢？”
吕布笑而不语，议院制度的全民监督确实是一个终极大法宝，可惜现在时机不成熟，不能祭出来。
第765章 陶谦之死
徐州那边尚未传来陶谦死亡的消息，陶谦还活得好好的，还把驻扎在郯城附近的刘备调到小沛城，以抵挡吕布从西边对徐州展开的进攻，小沛城之前曾被曹操屠过城，人烟稀少，陶谦把刘备调到小沛，摆明是不相信刘备，不想让刘备发展起来。
不论是从安插在徐州的军情特工那里，还是从岳父曹豹那里，吕布都没有得到刘备有实施阴谋的消息，刘备接到陶谦的命令后，没有半点抗辩，直接领着麾下五千人马去了小沛，开始修补城墙，屯田，兴修水利，摆出一副在小沛安顿下去的架势。
吕布麾下文武众将纷纷劝告吕布：“主公，我们不能在坐着等徐州内乱，要打徐州就赶紧打，不然等徐州恢复过来，就很难打了。”
吕布摇头笑道：“诸位，现在陶谦已经上表认错，并补缴了所有税款，在朝廷诸位大臣看来，陶谦已经改邪归正，算是我们大汉朝廷的忠臣，如此一来，我们有何理由去打徐州，名不正则言不顺，言不顺则令不从！”
帐前校尉马超拱手道：“主公，既然陶谦无法讨伐，那就去讨伐刘备，主公屈尊降贵，与此人结拜为兄弟，主公又保举此人从平原县令升任泰山郡太守，此人不知感恩，反而勾结陶谦，攻打青州，若非主公神机妙算，用兵如神，恐怕青州便会被此獠占据，如此背信弃义、有负朝廷重托之辈，讨之名正言顺！”
吕布微微一愣，马超在那一世是刘备麾下五虎将之一，现在对付刘备之心竟如此坚决，细想一下，那一世刘备是有些对不起马超，得到马超以后，只是给虚职笼络，并未给予重用，反而百般猜忌，终于使得一员虎将四十多岁就郁郁而终，马超死后以后，马岱才开始被蜀汉朝廷重用。
吕布不置可否，转问赵云：“子龙，你怎么看？”
赵云亦拱手道：“主公，末将赞同孟起之言，刘备乃背信弃义之辈，若不讨伐，有失朝廷法度！”
吕布又问黄忠、马岱、李严、邓芝等在历史曾从属于刘备的文武将领，要不要讨伐刘备。
黄忠等人的回答跟赵云一般无二，看样子他们跟刘备在这一世已经无法缔结那一世的孽缘。
刘备既然已经无缘得到这些精猛属下，现在他手下除了两个结义兄弟关羽、张飞之外，只有简雍、孙乾、糜竺、糜芳等平庸之辈，若不依附于陶谦，恐怕他早就被吕布灭了，可笑的是刘备到此还不放下勃勃野心，妄想着鸠占鹊巢，害了陶谦，做徐州之主，他就没有想过，他除掉陶谦以后，他能坐得稳吗？
吕布见诸葛亮、法正两人皆笑而不语，便笑问道：“亮儿、孝直，你们如何看？”诸葛亮现年已经十五岁了，跟二十岁的法正一起在吕布军中参赞军机，诸葛亮做沮授的副手，二十岁的法正作贾诩的副手，他们现在虽然年轻，却已经隐隐显露出青出于蓝而胜于蓝的趋势。
诸葛亮、法正相视一笑，诸葛亮抿嘴不语，由年长的法正发言：“主公，单单讨伐刘备，只能得到小沛孤城一座，绝非主公本意。便如当年韩遂依附宋建一般，刘备这条毒蛇，早晚必然反咬收留他的陶谦，到时主公可借陶谦之死，以正讨逆，名正言顺，既可壮我军士气，又可消徐州军民抵抗之心，胜之必矣。”
众将这才恍然大悟。
吕布笑着点点头：“孝直言之有理，刘备此人乃一代枭雄，绝非久居人下之人，早晚必害陶谦。”
吕布十三岁的义子陆逊坐在一旁，心里对刘备充满了莫名的反感，皱着眉头问道：“义父，陶谦若死，那些徐州世家必定扶持刘备为徐州新的主人，到时刘备若快速收买人心，我们就被动了，不知义父任何破解刘备的假仁假义？！”
吕布微微一笑道：“逊儿，拭目以待吧。”
吕布一边稳健地推行着各项改革，一边静待徐州那里传来的消息。
汉光熹七年眼看就要在波澜不惊之间过去了，这年冬天气候异常寒冷，惨遭曹操、吕布连番进攻而只能委曲求全的陶谦终于耐不住严寒，病倒下来，他毕竟六十三岁了，一旦病倒，便一发不可收拾，怎么医治都治不好，病情反而越来越重。
刘备每日都来陶谦府上探病，常常端屎端尿，亲自为陶谦喂药，三十四岁的刘备侍奉起六十三岁的陶谦，活像陶谦的亲儿子，而在陶谦身边的亲儿子陶应反倒不能近陶谦的床前。
就在刘备殷勤的照顾下，陶谦的身子似乎渐渐好转，刘备在徐州的名声便越来越好。
刘备见陶谦身子渐好，便说小沛军务紧急，便离开郯城，回到小沛。
刘备离开郯城几日后，陶谦本来见好的病情忽然沉重起来，尚未过得一日，便奄奄一息状。
陶谦便请别驾糜竺、陈登、曹豹等人前来议事：“本公身体每况愈下，恐怕很快就会撒手人寰，为了徐州的将来，希望诸位能够举荐贤士以继本公之位，以报徐州太平。”
陶谦这次不同于历史演义上提出让刘备继承自己的位子，因为形势跟历史不一样了。
历史上徐州直面残暴不仁的曹操，必须要有一个强大的主人才能保全徐州，现在徐州面对的敌人是吕布，吕布挟天子以令诸侯代表的是正朔朝廷，吕布对民众向来宽仁，关键的是吕布击败了在徐州屠城的曹操，博得了徐州民众的一致好感，所以陶谦稍加判断，就看得清楚，徐州早晚都会被吕布收为朝廷治下，吕布治理下的徐州只会比自己更好，因为吕布不会像自己这样纵容徐州世家下邳陈家、东海靡家、琅邪王家等家族。
陶谦想，既然徐州早晚都会被吕布拿走，又何必把刘备扶起来做徐州之主呢，以刘备的才能和班底，根本不可能跟吕布争锋，但以陶谦观察，以刘备的心性，若战胜不得吕布，刘备必然挟持徐州军民一起对付吕布，到时徐州必定生灵涂炭，所以陶谦属意