代行政国家所容许的行政立法极易为行政专制开辟绿色通道。然而，
对行政立法实体合理性的判断又是极为艰难的，很少有国家为此提出
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了一整套可行的、明确的标准。
【行政立法程序和实体合理性】
如何缓解实体合理性判断的必要与困难之间的紧张，一种适当的
程序至少能够在以下三个层面上为行政立法的实体合理性提供保障。
其一，满足适当程序要件的行政立法可在一定程度上被推定为具有实
体的合理性；其二，在对行政立法进行监督方面，诸如“武断专横”
实体判断标准的应用，都立足于对在适当程序中发展起来的记录的审
查；其三，无论怎样的行政立法程序，都必须建立说明理由制度，当
行政机关运用准立法权时，说明理由制度的存在本身就是对其实体合
理性的一定保障。因此，无论确定一种怎样的程序，必须认识到它对
行政立法的实体性意义。
【行政立法程序缺位与“轻实体”意识】
长期以来，我国的行政立法程序始终没有规范化。尽管存在多种
原因（包括一般认为的“重实体、轻程序”传统观念），但在现实中
缺乏或忽视对行政立法实体合理性的关怀，也是其中一个因素。在这
个意义上，“轻程序”又是“轻实体”的一个结果。
2．行政立法程序的核心环节——听取利害相关人的意见
【行政立法程序对立法程序的复制】
（1）公共利益辨析
可确定的、先验超然的“公共利益”是不存在的，社会中只存
在不同个人和团体的独特利益。
（2）对立法程序的复制
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根据这一假设，立法过程体现出来的仅仅是彼此冲突之利益团
体相互撞击而形成的妥协。如果行政机关的运作为所有受行政决定影
响之利益提供了舞台，就可能产生一种协商过程，该协商过程能够导
向可以为所有人普遍接受的妥协，因此也就是对立法过程的一种复
制。
（3）行政立法的正当性
经过适当考虑所有受影响的利益之后所作出的行政决定，就在
微观意义上基于和立法一样的原则而获得了合法性。因此，立法机关
的制定法无法控制行政自由裁量权的事实，在一定程度上得到缓解。
【听取意见的程序模式——美国的例证】
（1）正式程序 （对抗式程序）
首先，具体步骤：
①规章制定前，在 《联邦登记》上公告规章草案或者草案的主
要内容及其它相关事项；
②相对人提出异议意见和有关证据资料；
③行政机关指定行政法官或者其他官员主持听证，当事人进行
辩论、质证；
④由听证主持人作出一项临时性裁决或者由行政机关主管官员
作出一项建议性裁决；
⑤当事人对临时性裁决、建议性裁决提出异议，或者向行政机
关提出一项自拟的裁决；
⑥行政机关作出最后裁决；
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⑦根据听证案卷正式制定和发布规章。
（2）非正式程序 （公告－评议程序）
公告－评议程序系对行政立法最低限度的程序要求，其一般步
骤是：
①行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容，公布于
《联邦登记》之上，供利害关系人了解和评论；
②利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行
政机关递呈书面意见；
③行政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意
见；
④行政机关最后公布的规章必需包括一个关于制定规章的根据
和目的的简要说明。
公告－评议程序适用于大部分规章制定，但由于行政机关可以
对利害关系人提出的意见不予理睬，所以，被认为对利害关系人的权
益保护不够。
（3）混合程序
（4）协商制定规章程序
协商程序则是在公告－评议程序的基础上增加的一种程序设
置。概而言之：行政机关在公布拟议规章之前，设立一个由受管制的
企业、商业行会、公民团体及其他受影响的组织的代表和行政机关公
务员组成的协商委员会；委员会举行公开会议为形成一个拟议规章而
进行协商；如果委员会达成合意，行政机关则采纳合意的规章作为拟
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议规章，然后进入公告－评议程序。
（5）自由裁量程序
《联邦行政程序法》第553 条规定的几种例外情况，不适用上
述任何程序。不过，行政机关可以自由裁量，以决定是否适用。
①有关军事和外交职能的规章。
②有关内部管理和人事的规章
③有关公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务的规章
④解释性规章、有关政策的一般性说明、以及关于行政机关组
织、程序、工作制度的规章
⑤其他规章
行政机关有正当理由认定法定程序是不切实际的、没有必要的
或者违背公共利益的。如某些规章需要立即制定，否则公共利益将受
到很大损害；某些规章涉及的问题是明显无争议的、或者例行公事的，
参与程序不仅没有必要，反而会造成耽搁和浪费。
不过，行政机关在规章所附简要理由中必须加以说明，法院在
司法审查中也可以判断行政机关所述理由是否成立。
【利害关系人问题】
（1）分散利益的参与动力和利益组织化问题。利益群体越大，
为维护这个群体共享的利益而采取行动（包括参与规章制定过程之
中）的可能性就越小，因为存在一个行动成本的问题。所以，第一，
很可能难以形成一个有组织的利益群体；第二，“搭便车”现象是大
量存在的；
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在中国，利益的组织化程度较低，不仅起因于参与动力问题，
而且还存在公民自治空间相对狭小的问题（以出租车司机协会为例）。
（2）利益群体的分化问题。共享某个利益的群体并非铁板一块，
在政府应该如何对待该利益方面肯定存在不少歧见。（以物业管理公
司为例）于是，如果有一个组织主张其代表某一群体利益的时候，必
须承认，其可能主要代表占主导性的利益主张，或者代表并不占主导
性地位、但对该组织构成主要影响的某些阶层的主张；
（3）弱势利益组织问题。虽然规章制定程序的公开化，可以保
障各个利益代表组织的参与，但是，利益代表组织在运用资源（包括
金钱、时间、信息、与政府的关系等）方面存在强弱之分。往往在规
章制定过程之中，那些享有并可以利用足够资源以影响政府决策的利
益组织，具有强势地位。
在中国，一个非常关键的问题是某些企业的利益与政府有着“割
不断理还乱”的关系，也就是说，这些企业在与政府的关系资源上享
有极大的优势。而这又涉及到产权关系问题。（以几大垄断行业为例）
3．我国行政立法程序的一般步骤
《立法法》的规定：
根据第七十四条规定，规章制定程序参照行政法规制定程序，
由国务院具体规定。
根据第五十七条至第六十二条，行政立法程序规则较为简单，
主要涉及起草、听取意见、审查、决定、签署公布等步骤。第五十八
条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公
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民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
（1）规划
五年规划；年度规划
各主管部门分别提出建议，政府法制机构拟订
规划可根据实际需要，由政府法制机构适当调整
（2）起草
涉及几个部门业务的：起草小组
只涉及一个部门业务的：主管部门
吸收有关业务专家和法律专家参加
（3）征求意见
特别是听取利害相关人的意见
各种意见应制作笔录，作为以后监督的基础
（4）审查
政府法制机构：必要性与可行性；实体与程序合法；立法技术
符合规范
（5）通过
会议表决；重大内容有争议，留待下次审议；细节问题有争议，
原则通过；无意见，通过。
（6）发布与备案
备案
根据立法法第89 条的规定，
①行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案
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②部门规章报国务院备案
③地方政府规章报国务院、本级人民代表大会常务委员会备案；
较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大
会常务委员会和人民政府备案
四、对行政立法的监督
1．改变或者撤销行政立法的标准
根据 《立法法》第八十七条的规定，法律、行政法规、地方性
法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依
照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。
（1）超越权限的；
（2）下位法违反上位法规定的；
（3）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者
撤销一方的规定的；
第86 条第3 项规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章
之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
（4）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；
（5）违背法定程序的。
2．监督机关及其权限
【权力机关的监督】
（1）权限：（第八十八条）
①全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触
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的行政法规……
②地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的
不适当的规章；
③授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背
授权目的的法规，必要时可以撤销授权�
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