行政法与行政诉讼法讲义- 第13节

不适当的规章；　

　　　　　　③授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背　

授权目的的法规，必要时可以撤销授权。　

　　　　　　意味着权力机关没有权力直接改变行政立法，不过，权力机关　

也许可以通过制定新的法律，来实现对行政立法有关内容的改变。当　

然，从当前的法律起草情况来看，这很大程度上又取决于行政机关自　

己的“幡然醒悟”。　

　　　　　　　（2）审查程序：　

　　　　　　①提请审查　

第九十条　国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察　

院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法　

规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员　

会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门　

委员会进行审查、提出意见。　

前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认　

为行政法规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会　

常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研　

究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。　

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　　　　　　提请审查的主体：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、　

最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；　

其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。　

　　　　　　②审查　

第九十一条　全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法　

规……同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意　

见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要　

求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机　

关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会　

法律委员会和其他专门委员会反馈。　

全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法　

规……同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长　

会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提　

请常务委员会会议审议决定。　

　　　　　　首先，专门委员会向制定机关提出书面审查意见；专门委员会　

联合法律委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况；　

　　　　　　其次，制定机关在2　个月内反馈；　

　　　　　　最后，制定机关不予修改的，法律委员会和有关专门委员会向　

委员长会议提出书面审查意见和撤销议案，由委员长会议决定是否提　

请常务委员会会议审议决定。　

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　　　　　　图示：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　书面意见　

公民——常委会工作机构——有关专门委员会　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　联合审查会议　

制定机关反馈（2　个月）——法律或者有关专门委员会——委员长会　

议——常务委员会。　

　　　　　　问题：　

　　　　　　①这种审查从制度安排上来看还是一种内部工作程序，而不是　

公开的监督程序；　

　　　　　　②联合审查会议是否公开？　

　　　　　　③委员长会议凭什么享有决定权？　

　　　　　　④提请审查的主体是否可以介入审查程序？如何介入？是否对　

审查过程以及结果有知情权？　

　　　　　　　【上级行政机关的监督】　

　　　　　　　（1）权限：（第八十八条）　

　　　　　　①国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规　

章；　

　　　　　　②省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制　

定的不适当的规章。　

　　　　　　　（2）程序未作规定　

　　　　　　　【人民法院的监督】　

　　　　　　法院的解释、认定和适用，没有改变或者撤销的权力。　

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　　　　　　由于行政诉讼法规定法院进行司法审查时，以法律、行政法规、　

地方性法规、自治条例和单行条例为依据，而参照规章，所以，法院　

往往尊重行政法规，而对规章持“警惕”态度。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三节　行政处罚　

　　　　　　　一、行政处罚的涵义及特征　

　　　　　　　1．涵义　

　　　　　　行政机关对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予制　

裁的具体行政行为。　

　　　　　　　2．特征　

　　　　　　　（1）对象是外部行政的相对方　

　　　　　　这是同行政处分的主要区别之一。其他区别有：决定的主体范　

围；性质；依据的法律、法规；救济的途径。　

　　　　　　　（2）前提是相对方实施了违反行政法规范但尚未构成犯罪的行　

为　

　　　　　　这是同刑罚的区别之一。其他区别有：权力性质；主体；对象；　

程序；种类。　

　　　　　　　（3）是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为　

　　　　　　这是同行政强制、一般行政命令等区别之处。　

　　　　　　　二、行政处罚的原则　

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　　　　　　　1．处罚法定原则　

　　　　　　　【“法定”中的“法”作何理解？】　

　　　　　　立法中争论的焦点是规章是否作为法的组成部分。　

　　　　　　立法考虑：　

　　　　　　　（1）立法体制统一又分层次；　

　　　　　　　（2）处罚种类不同，可区别对待；　

　　　　　　　（3）规范处罚的“度”要适当，适应国情。　

　　　　　　　【“法定”的内容是什么？】　

　　　　　　　（1）处罚设定权法定；　

　　　　　　　（2）处罚主体法定；　

　　　　　　　（3）被处罚行为法定；　

　　　　　　　（4）处罚种类、内容和程序法定　

　　　　　　与“罪刑法定”原则相比较，特殊性在于：处罚设定权法定、　

处罚主体法定。　

　　　　　　2．处罚与教育相结合原则　

　　　　　　3．公开、公正原则　

　　　　　　　【公开】　

　　　　　　　（1）行政处罚的依据要公布；　

　　　　　　　（2）行政处罚的决定过程要公开：告知理由和权利；陈述和申　

辩权；听证权；处罚决定书的制作与送达　

　　　　　　　【公正】　

　　　　　　　（1）程序上的公正：职能分离　

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　　　　　　调查人员和决定人员分离；作出罚款决定的机关和收缴罚款的　

机构分离；听证主持人由非本案的调查人员担任。　

　　　　　　　（2）实体上的公正　

　　　　　　符合立法目的；适当考虑相关因素；过罚相当（第4　条第2　款：　

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、　

情节以及社会危害程度相当）。　

　　　　　　　4．一事不再罚原则　

　　　　　　　【基本涵义】对相对方同一违法行为，不得给予两次以上的同　

类处罚　

　　　　　　　《行政处罚法》第24　　条，“对当事人的同一个违法行为，不得　

给予两次以上罚款的行政处罚。”　

　　　　　　这里的“同类”处罚还需与第28　条的规定结合起来理解。违法　

行为构成犯罪的情况：行政拘留可以折抵拘役或者有期徒刑，罚款可　

以折抵罚金。　

　　　　　　目的在于解决多头处罚、重复处罚现象　

　　　　　　【问题】如何理解“同一”违法行为？　

　　　　　　一个行为违反一个行政管理规范，似乎毫无疑问。但是，当一　

个行为同时触犯数个行政管理规范时，这是不是同一违法行为呢？　

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　无照商贩在马路边上摆摊卖食品　

　【判断】　

首先，在事实上，这是一个行为。　

其次，虽然在事实上是一个行为，但在法律上触犯了至少四部法律、　

法规　

从这四部法律、法规看，税收征收管理法制裁其未办理税务登记的行　

为，城市个体工商户管理暂行条例制裁其未办理工商营业执照的行　

为，食品卫生法制裁其未办理卫生许可证的行为，城市道路管理条例　

制裁其未经批准擅自占用城市道路的行为。　

其中，前三个违法行为都是商贩的不作为，后一个违法行为是作为。　

再者，虽然在法律上是四个违法行为，但所有这些法律上的违法行为　

都以一个事实上的行为为载体。　

　【评论】　

第一，是一个还是几个违法行为，判断标准在于看行为是违反一个还　

是几个法律条款；这与判断是否数罪是一个原理。　

第二，但是，与犯罪、刑罚处罚不同的是，数罪并罚的机制可以考虑　

数个犯罪行为相互吸收的可能性，从而避免量刑过重。　

　【相关法律】　

　《税收征收管理法》　

第六十条　纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可　

以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚　

款：未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的；　

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　《城乡个体工商户管理暂行条例》　

第七条　申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户　

籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记，经县　

级工商行政管理机关核准领取营业执照后，方可营业。　

第二十二条　个体工商户违反本条例第七条、第九条、第十条、第十　

一条、第十三条、第十九条的规定，由工商行政管理机关根据不同情　

况分别给予下列处罚：　

　　　　　　　（一）警告；　

　　　　　　　（二）罚款；　

　　　　　　　（三）没收非法所得；　

　　　　　　　（四）责令停止营业；　

　　　　　（五）扣缴或者吊销营业执照。　

　《食品卫生法》　

第二十七条　食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部　

门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生　

许可证的，不得从事食品生产经营活动。　

第四十条　违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从　

事食品生产经营活动的，予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得　

一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上三万元　

以下的罚款。涂改、出借卫生许可证的，收缴卫生许可证，没收违法　

所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，　

处以五百元以上一万元以下的罚款。　

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　《城市道路管理条例》　

第二十七条　城市道路范围内禁止下列行为：　（一）擅自占用或者　

挖掘城市道路；　

第四十二条　违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，　

由市政工程行政主管部门或者其他