行政法与行政诉讼法讲义- 第3节

变革，在新的制度上又体现出新的行政法基本原则，例如实质法治原　

则、行政效率原则等。　

　　　　　　　二、我国行政法的基本原则　

　　　　　　　行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的，也是行政法学　

者予以抽象、概括出来的。就此两点而言，对什么是我国行政法的基　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　13　

…　页面　14…

本原则这一问题，存在需要注意的两个方面。一方面，随着我国行政　

法制度的不断健全，人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于　

以往的更为丰富的认识；另一方面，学者的抽象、概括总是带有一己　

之见，仁者见仁、智者见智，很难达成完全统一的表述。尽管如此，　

我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括，部分是建立在我们自　

己的制度运作基础上，也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础　

上、在规范意义而非现实意义上进行的表述，故而，存在某些共识。　

　　　　　　　为讲述方便起见，我们在此把行政法基本原则表述如下：　

　　　　　　　1．行政法治原则　

　　　　　　　　“法治”这一词语，在汉语语境中的历史非常久远，但是，中　

国古代法家所提出的“法治”，与近代资本主义兴起前后西方思想家　

所主张的“法治”，是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一　

种手段、工具，统治者更多地强调以法治民、以法治吏；后者则更多　

地强调统治者在法律之下，国家任何机关都必须在宪法、法律规定的　

框架内活动，而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向，即　

以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念　

以来，并没有任何国家已经达到这一理想目标，但是，关键在于如何　

建构一系列制度，使现实尽可能地去接近它。　

　　　　　　　近代意义的法治，是针对整个国家而言的，任何国家机关都必　

须受其约束。不过，在某种程度上，行政权相比立法权、司法权，已　

经在当代国家占据主导地位，法治的时代意义更多地体现在对行政权　

的规范之上。当然，对行政权的规范与监督，无法离开真正的分权，　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　14　

…　页面　15…

即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法　

治在行政领域的延伸，可以具体包括如下要求：　

　　　　　　　　（1）依法行政　

　　　　　　　依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政　

组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。　

同时，由于现代行政管理事项繁多，未来会出现什么需要管理的问题　

也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象，或者无法　

适应社会发展而出现缺陷，而依法行政的首要前提是存在可以有效调　

控行政权运作的法律规范。有鉴于此，依法行政原则也要求行政组织　

在法律允许的范围内加强行政法规、规章以及规则的制定，尽可能多　

地使行政行为受到规则的约束、减少行为的任意性。　

　　　　　　　　（2）控制滥用自由裁量权　

　　　　　　　法律规则本身内在的、无法消除的特性，以及行政官员便宜行　

事、灵活应对各种具体事件的需要，使得自由裁量权不可避免。然而，　

　自由裁量权的存在，又意味着给行政官员任意决定、徇私舞弊、武断　

专横制造了可能性，所以，当代法治既允许行政自由裁量，也强调对　

　自由裁量给予有效的控制。如立法的授权控制、行政程序规则的约束、　

行政复议与行政诉讼事后进行的合理性监督，等等。　

　　　　　　　　（3）责任政府　

　　　　　　　依法行政、合理行使自由裁量权是从正面对行政的要求，任何　

公共行政组织若违背这一要求，都必须承担相应的法律后果，即法律　

责任。单纯强调政府必须如何，而忽视对政府违反这一“必须的义务”　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　15　

…　页面　16…

后应当承担的责任，则无异于口号宣传、惑取民心。　

　　　　　　　　（4）维护和促进人权　

　　　　　　　法治的意义不是仅仅停留于表面上的政府守法、负责，从这个　

概念在近代诞生以来，其始终是和人权保障联系在一起的。换言之，　

政府守法、负责的目的不是为了守法、负责本身，而在终极意义上是　

为了维护、促进人权。形式上的遵循法律，并不意味着能够达到真正　

的法治。纳粹政府也是守法的，但它却是在执行种族歧视、灭绝的法　

律。因此，建立在人权理念基础上的法治，是人类真正需要的法治。　

而这就要求：第一，无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充　

分考虑人的基本尊严、自由和权利；第二，行政机关在法律未作细致、　

明确规定，得享自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自　

由和权利。　

　　　　　　　2．行政公正原则　

　　　　　　　公正原则相当程度上是与自由裁量权联系在一起的，只有当行　

政官员在法律规定的框架内有选择行动的权力的时候，才会对其要求　

公正。不过，公正原则又不完全等同于法治原则中控制自由裁量权的　

要求，后者明显大于前者，前者则脱胎于后者、且因为其对当代行政　

　自由裁量的重要性而具有了单独提出的意义。公正原则的基本精神是　

公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项，在学理上可以分　

为实体公正和程序公正。　

　　　　　　　　（1）实体公正　

　　　　　　　所谓实体公正，就是行政组织作出的行政决定，在内容上必须　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　16　

…　页面　17…

达到不徇私情、不存偏见、不武断专横。反而言之，即相同情况、相　

同对待，不同情况、不同对待；合理考量相关因素，不考量不相关因　

素。　

　　　　　　　　（2）程序公正　

　　　　　　　所谓程序公正，就是指行政组织在作出行政决定时，必须遵循　

形式上符合正义要求的程序。行政官员也是有血有肉、有着七情六欲　

的人，在行政决定的实体内容上要求其完全排除私情、偏见、疏忽是　

不可能的，在有权机关事后对行政决定进行审查时，也很难有非常一　

致的标准或者有非常确凿的证据，来衡量实体公正性。所以，行政法　

在制度设计上也更多强调程序上看得见的公正，具体包括：自己不得　

决定与自己切身利益有关的事项；在对两个以上行政相对人尤其是有　

着相互冲突之利害关系的行政相对人作出决定时，不得进行单方接　

触；在作出对行政相对人不利的行政决定之前应听取行政相对人的意　

见。尽管这些要求，不能保证行政决定在实体上一定是公正的，但在　

它们的约束之下，行政决定可以更大可能地接近公正。　

　　　　　　　3．行政公开原则　

　　　　　　　行政公开，现已成为各国普遍发展和推广的一项基本原则，因　

为它至少具备三项功能：其一，“阳光是最好的防腐剂”，保证行政官　

员在比较透明的环境中办事，就可以最大限度地消除黑箱操作、防止　

滥用权力和腐败；其二，保障知情权，可以使得公民、法人或者其他　

组织，对掌握在政府手中的与自己生存、发展有关的信息予以了解；　

其三，加强行政相对人与政府的合作，因为政府为了引导经济发展、　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　17　

…　页面　18…

社会选择，往往愿意公开自己掌握、处理过的信息，行政相对人也希　

望得到这些信息，以调整自己的生产、经营以及其他行为样式。　

　　　　　　　行政公开的具体要求可以分为三个层面：　

　　　　　　　　（1）行政决定公开　

　　　　　　　任何行政决定，只要涉及外部公共管理事项，无论是行政政策、　

行政立法、行政执法还是行政裁决、行政复议，最终的决定内容都应　

当以适当的形式公开。　

　　　　　　　　（2）行政过程公开　

　　　　　　　任何行政决定，都是在经历一定的程序　（亦即过程）之后作出　

的。在日益强调行政管理的公正或者民主的当代，除非法定事由之外，　

行政决定的过程一般也都需要公开。其中，对于行政立法以及其他抽　

象行政行为而言，民主参与已经成为一个必备的要求。这就意味着，　

行政组织若需针对某一类或者几类不特定数目的行政相对人群体制　

定具有规范性的、普遍性的规则，应当保障行政相对人的代表参与到　

这个过程中，无论是通过非正式的、对拟议中的抽象行政行为提交书　

面意见的方式，还是通过正式听证会的方式。就具体的行政执法行为　

而言，为了保证决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对　

人意见、告知行政相对人有关信息（包括在行政管理过程中享有的权　

利）、说明依据和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对　

人公开其管理过程。　

　　　　　　　　（3）行政信息公开　

　　　　　　　上述行政决定、行政过程公开，在相当程度上也意味着，行政　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　18　

…　页面　19…

组织将行政决定这一信息以及与决定有关的其他信息，向行政相对人　

公开。当然，行政组织掌握的信息不止这些，有许多信息是行政组织　

在管理过程中获得的，尽管不一定与行政决定有直接的关联性，但很　

可能会对个人、法人和其他组织的生存与发展产生影响。在日益强调　

保护公民权利、强调政府透明的时代，在日益重视行政组织与行政相　

对人在促进经济发展方面合作的时代，行政组织所掌握的信息——包　

括原始信息以及行政组织对原始信息进行分析处理后形成的信息，除　

属于法定保密范围的以外，一般都必须公开。而且，法定保密的范围　

也渐趋受到限制。　

　　　　　　　4．行政效率原则　

　　　　　　　任何组织，在实际运作中都会考虑到效率问题。所谓效率，乃　

针对成本投入和效益产出的关系而言，通常指以最小的成本投入获得　

同样的效益产出，或者以同样的成本投入获得最大的效益产出。在公　

共行政管理方面提倡效率原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗　

费（包括时间、人力、财物等），以实现管理效益的最大化。行政效　

率不仅可以使主要由纳税人税收构成的国家或者地方财政物尽其用，　

避免浪费，而且在具体行政过程中有利于节省特定行政相对人的成本　

支出，因为冗长的、拖沓的行政管理对于介入其中的行政相对人而言，　

也会加大其资源耗费。　

　　　　　　　行政效率原则主要有下述要求：　

　　　　　　　　（1）行政组织精简　

　　　　　　　行政组织的数量多少、规模大小、人员众寡，对行政效率有着