行政法与行政诉讼法讲义- 第4节

　　　　　　　行政组织的数量多少、规模大小、人员众寡，对行政效率有着　

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直接的影响。数量过多、规模过大以及人员庞杂，都会耗费大量的行　

政成本，而且会导致行政组织内部各个单元之间、行政组织之间在管　

理上的不协调、不一致，形成没有必要的内耗。然而，当代复杂、繁　

琐的行政管理，又不可能一味地追求“小政府”，否则，行政管理的　

　目标无法实现，效率也就自然受到影响。因此，行政组织如何在数量、　

规模和人员上保持适当的度，是实现行政效率必须应对的问题。这一　

度的把握，不是简单的裁减或者合并，而应结合在市场经济中行政管　

理职能的定位、行政管理方式的革新等因素。在市场经济或者更准确　

地说是混合经济的条件下，行政组织应当管该管之事，若以前没有相　

应的机构，就必须设立机构、配备人员，不必强求一刀切的裁减；而　

不必要的行政管理则应当予以取消，否则，保留机构、保留管理事项、　

只作一时的人员裁减，行政组织也会在以后某个时期重新膨胀。同样，　

行政管理方式的革新，如电脑办公、监测系统电子化等，也是对行政　

组织数量、规模、人员的决定性因素。　

　　　　　　　　（2）行政程序规则化、模式多样化　

　　　　　　　行政管理的成本有许多都是投入在管理过程之中，即行政程序　

之中。一个杂乱无章、环节繁多、管理职能交叉、时限不明的行政程　

序，势必会耗费行政组织大量的资源以及行政相对人的时间、精力与　

财产，因此，加强行政程序的规则化，减少不必要的环节，明确必须　

严格遵循的时限，对于提高行政效率有极大的裨益。另外，行政组织　

实施管理的手段是多种多样的，行政立法、行政处罚、行政强制、行　

政许可、行政确认、行政裁决等等，不一而足。每一种手段的运用，　

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或者甚至同一种手段的运用，都需采取不同的行政程序，并无固定的　

模式。其中，特别是简易程序或即时程序，也是反映了行政效率原则　

的要求。　

　　　　　　　　（3）行政决策的成本—效益分析　

　　　　　　　一般情况下，行政组织的决定都是依据法律作出的，法律在事　

先对行政组织在何种情况下当作出什么决定，给予了较为明确的规　

定，行政组织只需依法行事即可。但是，随着政府管理社会、经济事　

务的职能日趋扩大，立法者往往不能给出确切的、明白无疑的规则，　

而是授予行政组织比较宽泛的自由裁量权。在行使自由裁量权以实现　

立法者所希望的行政管理目标时，行政组织可能有多种方案可供选　

择。于是，行政组织对社会、经济事务作出重大决策时，需要认真考　

虑目标实现和各种方案可能的成本之间的关系。选择其中最少成本投　

入的方案以达到同样的行政管理目标，是行政效率原则的必然要求。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　行政组织　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一节　行政主体　

　　　　　　　一、当前的行政主体概念　

　　　　　　　行政主体是指，享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从　

事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。　

　　　　　　　　“行政主体”这一术语，并不存在于现行的任何一个法律文本　

当中，但却是行政法学的一个基本概念。从对它的界定看，其包括如　

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下构成要件：　

　　　　　1．享有并行使公共行政权力　

　　　　　在现实生活中，自然人以及一定组织通过其成员（自然人）从事　

着各种各样的活动。必须在法律意义上给予这些活动以适当的分类、　

定性，才能决定适用不同的规则。以法律主体为参考对象，是其中的　

一种分类、定性方法。一般而言，行政主体和民事主体分别适用行政　

法规则和民法规则，他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行　

政权力，这种权力的行使往往在权力者和权力行使对象之间形成不对　

等的法律关系。而且，由于行政组织亦有可能从事民事活动，如购买　

办公设备，所以，以是否享有和行使公共行政权力作为标准，也可以　

界分作为民事主体的行政组织和作为行政主体的行政组织。　

　　　　　2．能够以自己的名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生　

的法律责任　

　　　　　凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人，即　

具有权利能力。享有权利能力的首先是自然人。但是，法律也可以将　

权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织。能够以自己名义实施行　

政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任，即意味着行政主体在　

法律上具有独立的、完全的权利能力和地位。　

　　　　　科层制的行政组织体系是一个复杂的系统，采取层级和网状的结　

构，从中央到地方、从机关到每个具体的机构、从首长到最低职位的　

公务员，层层完成行政管理的职务。层级和网状结构是由行政管理任　

务的庞大和复杂性所决定的。只有把这些管理任务具体分解为若干个　

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简单的任务，由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动，并且　

按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系，逐级融合成大　

规模的复杂活动，行政管理才可以得到有效的完成。实践中，处于科　

层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行　

政管理性质的活动。行政主体概念的存在，就是旨在从这样的一个层　

级、网状结构中，剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织，使其　

对外可以自己名义进行行政管理活动，并独立地对由此产生的法律后　

果承担相应之责任。　

　　　　　3．在形式上是一定的组织　

　　　　　行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人，　

即行政机关的公务员，或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动　

的组织之工作人员，或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员，　

或者直接接受委托从事管理行为的个人。但是，这些个人行使公共行　

政权力有两种基本情况：其一，个人具有公务员或者法律、法规授权　

组织的工作人员身份；其二，个人具有接受委托行使行政权力的组织　

的工作人员身份，或者直接接受委托的身份。无论哪种情况，个人都　

不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。在前一种情况中，　

个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定，　

其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担；在后一种情况　

中，个人都是以委托者的名义作出管理决定，其法律后果由委托者承　

担。因此，在行政法上，行政主体必然是一定的组织，而排斥任何个　

人。　

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　　　　　此外，行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织，其并　

不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关，而且包括某些经过　

法律、法规授权的非政府组织，即并不在行政机关系列之中、但却同　

样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。可见，行政主体概念　

之内涵，要大于行政机关概念之内涵。　

　　　　　二、行政主体理论提出的动因　

　　　　　在20　世纪80　年代初我国行政法学复兴之际，学界对于行政法上　

行使公共行政职能的一方主体的研究，是以行政机关或行政组织概念　

为基点和线索的。行政机关或者行政组织概念，统领有关行政管理主　

体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体　

系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基　

于行政机关或行政组织术语之上。　

　　　　　当时，理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是：　

行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、　

政治、文化和社会生活进行管理的活动，即行政属于国家垄断的职能。　

以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上　

其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。　

而且，在方法论上，学界一般以写实主义的手法，在解读当时行政组　

织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性　

质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理　

制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制　

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的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研　

究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于“行政机　

关或者行政组织”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设　

之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂　

的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行　

政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法　

律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。　

　　　　　但是，经过一段时间的探索，尤其是在讨论制定行政诉讼法的过　

程中，学者们认识到，以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于　

行政法学研究的基本概念，存在以下缺陷：　

　　　　　1．与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处，没有突出法　

学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律　

人格意义。　

　　　　　2．无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组　

织，包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管　

理职权的组织。　

　　　　　3．行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系　

的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对　

象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸　

显。　

　　　　　4．行政机关内部管理机构或者派出机构，与有资格对外以自己　

名义行使职权的行政机关无法得以区分。　

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　　　　　5．在解决行政诉讼被告资格的问题上，由于行政机关概念无法　

涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织，也　

就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。　

　　　　　正是基