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这在一定程度上是明朝政府缩减开支所造成的。②由于朝廷为地方长吏所配备的僚属人数很少，就迫使不断发展的胥吏阶层去寻找法外收入。政府容许这种情况发生是比较自然的。因为地方吏职在历史上就与为衙门服务的定期差役相混淆。换言之，在理论上，一个地方的居民应该承担种种赋税征集和本地治安的事务，而到17世纪这些事务实际上主要由政府的税务机关和衙门兵丁来执行了。当然，估算这些行政花费，并向当地民户征收这笔开销，对政府来说总是做得到的。但是，这将会增加乡绅的赋税负担，尤其是在害怕失去乡绅支持的明朝末年，所以朝廷否定了这种课税办法，而赞同于法外的养活胥吏手段：例如由胥吏自己征收诉讼费，长吏自己掏钱支付胥吏薪俸，等等。
新建的清朝政府也希望减少赋税，因而宁愿遵循明朝政府的既定办法。这是一个错误的节约措施。通过废罢主簿一职，由县丞或典史接任其公务，从而缩减地方行政开支，就等于增加了实际上负责着全县文书工作的胥吏的负担。然而，随着工作负担的加重以及胥吏阶层重要性的增加，胥吏本身却被严格地排斥在更高一级的官僚阶层之外。自然，对于这种微薄的正式报酬，他们私下里替自己所做的补偿，就是贪污受贿。③
所以，仅仅强调任命可靠的人选充任地方官的重要性，并不足 以保证地方政府的廉正。清政府不久就发现，衙门的胥吏和听差是整套官僚机构中最难驾御的成分之一。当然，将州县政府的几乎每一个失误都归咎于胥吏，是很容易的，并且胥吏也成了政府行政机构的不完善性的替罪羊。例如中央政府既想增强地方政府作为朝廷在司法和财政上的代理人的效能，又拒绝提供所需的财政经费来供给更多的人员以达到这一目标，两者之间不相协调，就表现了这种不完善性。不过，虽然对胥吏肆无忌惮、徇私舞弊的特点总有言过其实的倾向，胥吏和听差确实在各县衙门形成了一个根深蒂固的身份低贱的群体；他们常常倚权仗势，欺压百姓，也是不能否定的。于是，清政府便致力于监察和惩罚“衙蠹”的不法活动。在有关这一时期著名地方官员的记载中，也常常可以看到他们力图抑制“吏胥贪黩之风”的事迹。①
因而，最后的解决办法仍然是更加看重必不可少的地方官的作用，他们自身的廉正对于控制其下属至关重要，颇似整个统治体系中皇帝的地位。清政府几乎不相信那些劝告性的呼吁，继续加强对命官的监察。毫无疑问，清朝统治初期法制与赋税制度得以加强的主要原因之一，就在于建立了一套正规的、有效的考课制度，它以新的标准来评估地方官的政绩。②地方官个人承受的压力也许发展到了近乎难以忍受的地步，但是，其政务却由于严格的规章而变得效率极高。这些规章在某种程度上可以说在近代以前的官僚政治中十分突出，它试图限定官吏举止行为的每一个方面。③尤其 重要的是，在鳌拜摄政（1661—1669）期间以及此后，清朝官员的考绩，几乎就是在评价一个地方官捕获与处罚重罪犯以及及时按定额征足赋税的能力。①从短期看来，这种依靠地方官个人的做法，把政府工作融为整体，强化了其地方控制体系。②
② 关于清朝地方官吏在对付颠覆与叛乱活动中所起的关键作用，见保罗·H·陈：《中华帝国后期的反叛》，第180页。
③ 《世祖实录》第五卷，第22页，转引自谢国桢编：《清初农民起义资料辑录》，第55页。吏部还提出地方官俸禄太低，应该增加。可是，在顺治以及康熙初年，知县的固定俸禄（原来每年约为银123两）减少了。因为各种附加津贴被缩减或取消，知县俸禄降到了银45两。约翰·沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第378—380页。
① 有些历史学家认为清政府通过委任外行的满族人，来控制地方政府，这并不正确。见约翰·沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第25页。
② 《世祖实录》第二十五卷，第302页。
③ 沃特：《中华帝国后期的地方官》，第140—143页。
① 沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第35页。
② 这一权力下移的趋势好像在元代就已开始了，或者至少明太祖是这样认为的。洪武帝认为，由于蒙古人缺乏“王者无私”的精神，他们易于被腐败的胥吏愚弄，而后者正是利用了夷狄对官僚机构控制的“松懈”来巩固自身地位的。约翰·达迪斯；《明太祖论元朝》，第8—9页。
③ 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第297—303页。
① 其例见沈翼机编；《浙江通志》，第2521页（第一四九卷，第2页）；黄之隽编；《江南通志》，第1839页（第一一二卷，第33页）。
② 处罚是颇为严厉的。1659年顺治皇帝颁令，任何官员挪用了10贯以上公款就要被送去充军。吕元骢：《1644—1660年清初中国的腐化现象》，第1页。
③ 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第326—330页。“这些条例与法规表明它们在一定程度上已正式成形，近代以前的行政管理，几乎没有能与之相匹敌者。”沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第34页。
① 沃特：《中国地方行政的理论和实践》，第330页。
② 不过，从长期看来，这种对地方长官的过份重视，进一步排斥了衙门吏员跻身中央政府的可能性，这必然也就失去了对低级行政管理的直接控制。这一观点，在魏斐德《中华帝国后期地方控制的演变》一书中随处可见。
保甲制
清政府采取的第二项措施就是将人户编成保甲。最初，满洲人采用的是明朝地方统治制度的一种变体。从1644年到1646年，行总甲制，十户为一甲，立一甲长，百户立一总甲长。1644年，颁布了“邻保检察法”，这一新制意在控制并捕获盗贼、逃人和奸人。这样，该制度的目的就与驻防军队相近了，相应地总甲长也就得以直接向兵部提送报告。③正如多尔衮在1644年9月8日的一道敕令中所言：
各府、州、县、卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫。府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。④
这样，清初控制地方之制度的最初目的就是查治反抗者和牢牢控制新获得的人口。清廷力图将民众束缚在一地，利用总甲来阻止人们流徙，尤其是在山东这样的混乱地区。①1646年，政府甚至命令按前明朝世袭的户种来编造户籍（军籍、匠籍，等等），他们警告人民如若假冒别的户籍种类，将受惩罚，并重申了前朝的“役”与“赋”之别。②
从1646年开始，由于总甲长得直接向兵部报告，保甲制与对军用物资的控制联系了起来，这包括马匹与火器。这一政策出于英俄尔岱的主意，此人为八旗兵组织过后勤，并在1636—1637年前后满人入侵朝鲜国时筹备过军需物资。1644年，英俄尔岱任户部尚书，1646年11月他开始力主颁布一项严格的法令，来制止有人将军用物资出售给贼党。1646年12月1日，政府宣布：
禁民间私自买卖马、骡、甲胄、弓矢、刀、枪、火炮、鸟枪等物，以杜盗源。从户部尚书英俄尔岱请也。③
17世纪初年东亚火器大量增加，在中国，叛乱分子和正规军队、土匪强盗和地方豪族都大量使用外国大炮和国产枪支。④在西北或 山东这类战事频仍的地区尤其如此。在那里，反叛和入侵导致和迫使许多地主和农民拥有了兵器。尽管清朝还要用许多年的时间才能使这一法规得到彻底贯彻，但是清朝将领极其详尽地列数从敌军手中缴获的各种兵器，反映了官府从平民百姓手中收回兵器、并制订法规来阻止他们重新获得兵器的决心。①
首先，政府通过管辖交通系统，致力于控制火器与马匹。过往旅客是主要盘查对象。1647年4月，宣布在北京及京畿一带实行如下特别法规：
1。京城所有军器匠人必须向税司注册。除官兵外，任何人欲购置兵器，均须上税报名立案，私营军器者，坐以重罪；
2。各区设保甲；
3。逮捕陌生人携带兵器者；
4。严禁不良分子入满洲家为奴，及充禁卫军随从，再犯者科以重恶；
5。外城各门，每门俱设立满官，严查每一入城者；
6。各城设有窝铺，每面派一将官，带领兵丁巡防；②
7。行文各省，喂养马匹之家，今后须经特许，并限制向“〔不〕可靠”的人出售牲口；
8。住家店家，凡遇投宿之人，若有骑马者，须察问有无牌票。 若有嫌疑，即具手本报知本坊坊官。①
不过，这种因袭的军事管制措施仅仅减少了兵器和坐骑的买卖。到1648年10月，清廷意识到许多土匪强盗自己锻造兵器，进行马匹交易。兵部于是奉命检查，除文武官员之外，不许任何人养马或拥有兵器。官员受命扣押这类家畜，付给主人一笔相当的价钱，并且没收所有兵器，能用的入库，其余一概销毁。最重要的是，总甲或保甲的头目必须保证其负责的人户不养马或窝藏兵器，并被告知，这两种行为都被视同于谋反。②
随着时间的推移，政府越来越依赖保甲组织来防止兵器落入贼党手中，甚至又将兵器还给了原合法主人，只要他们能由“十家长”担保是“良民”即可。在首次下令禁藏武器后不到一年，多尔衮颁发敕令，将兵器交还良民，以便他们能够防御歹徒的袭击：
近闻民无兵器，不能御侮，贼反得利，良民受其荼毒。今思炮与甲胄两者，原非民间宜有，仍照旧严禁，其三眼枪、鸟枪、弓箭、刀枪、马匹等项，悉听民间存留，不得禁止。其先已交官者，给还原主。③
这样，属于保甲的“良民”就有权武装自己以自卫，略似乎18世纪晚期和19世纪的编制严格的“保甲”和“团练”组织的成员了。
③ 闻钧天：《中国保甲制度》，第205、216页。《皇朝通曲》记载说，发展成熟的保甲制度开始于1644年，但是闻钧天指出这一记载有误，是后人编书时插入的。清朝后期，保甲和里甲都归户部管辖。孙任以都：《19世纪中国的户部》，第204页。
④ 《世祖实录》第七卷，第81页，参见《皇朝文献通考》，第二十一卷，第5页。1646年8月18日，有位官员特别向兵部建议，要利用总甲制来处罚那些窝藏逃犯的人。《世祖实录》第二十七卷，第320页。
① 谢国桢编：《清初农民起义资料辑录》，第15页。将民众与其籍贯连结起来的尝试，也被推广到生员身上。1645年，官府宣布有许多参加会试的举人注籍有误，从此以后，生员必须证明其祖先在本地注籍逾20年，并无迁徙，或者在此地拥有财产，才能获准参加科举考试。何炳棣：《中国会馆史论》，第8页。
② 闻钧天：《中国保甲制度》，第201—205、216页。早在1645年6月12日，新政府就宣布废弃世袭的匠籍，免征京班匠价银。而且从这一年开始，在太和殿服役的匠人按工给值了。彭泽益：《清代前期手工业的发展》，第3—4页。直至19世纪，民、军、商、皂四类户“籍”之残余依然存在。不过�