法必须是一部钦定宪法，天皇总揽统治权，这是宫廷派的两大重要方针。为共同对付民权运动，维护天皇制，伊藤博文和宫廷派妥协。
但是在政府内部，伊藤博文和大隈重信产生了严重的分歧，以致发生了明治十四年（１８８１年）的政变。
在开设国会和制宪问题上，伊藤博文代表渐进派，大隈重信代表激进派。１８８０年，伊藤博文提出建议，先强化元老院，再召开国会，
确保制定出由天皇总揽统治权的钦定宪法。但是大隈重信虽然同意钦定宪法，但是他反对天皇总揽大权，采用英国政党内阁体制，由国会取得
多数席位的政党组阁，在２年后选举议员，第三年召开国会。伊藤看到他的建议书以后，表示不能接受。
正在这个时候，萨摩出身的北海道开拓使黑田清隆将政府财产以低廉价格出售给同乡——出身萨摩的政治商人五代友厚。当时三菱家族也
想垄断北海道海运权，与五代主持的关西商会展开激烈竞争。和三菱关系密切的大隈重信将这个消息捅给了报社，社会舆论一致抨击政府黑幕
，事态发展得越来越大。
伊藤博文在千住火车站向正在巡幸的明治天皇汇报了情况，天皇认为大隈重信是有野心的“韩信、彭越之辈”，决定并罢免了大隈重信，
宣布将召开国会的日期定为明治２３年。
伊藤博文独揽了制宪大权，开始一步步实现其渐进的制宪计划。
伊藤博文选择德国作为制定宪法的模范国。１８８２年，他来到德国，花了一年多时间学习德国的宪法制定经验。他向宪法权威学者格奈
斯特学习宪法，格奈斯特派助手毛斯每周三次为他讲解宪法。在维也纳大学，斯坦因教授为他讲解了英、法、德政体的沿革。
８月的一天，德国皇帝威廉一世接见了伊藤博文，他对伊藤说：“从日本天皇的利益出发，召开国会并不值得庆贺。”“即使迫不得已召
开国会，也不必在宪法中规定政府预算须经国会批准，伊藤先生应该设法解决万一国会不批准预算时的周全之策。”伊藤博文大有所悟，威廉
一世的观点直接影响到日本宪法的一些原则。
１８８４年，伊藤建议成立起草宪法的专门机构“制度调查局”，任命同样崇尚德国宪法的井上毅为起草人。这是一个分步骤、一步步落实君
主权力、限制政党权力的国家体制设计过程。为此，他先期实行了一系列的体制改革，以适应宪法的需要。
天皇的大权是体制的核心，在设计《宪法》之外，伊藤专门制定了皇位继承、皇族名分和皇室财产的《皇家典范》，皇家事务超然于宪法
、国务和议会之上。为制衡由政党组成的
众议院，他设计了主要由天皇任命、不经民选的贵族院，在权利上凌驾于众议院之上。同时在贵族院里强化维护皇权的屏障，发布《华族令》
，将维新以来的公卿、大名、神官，在朝的维新功臣，按照公、侯、伯、子、男的五等爵位，成为新华族。其中岩仓具视的儿子、长州和萨摩
的藩主被封为公爵，大久保和木户的儿子封为侯爵，长州的伊藤博文、井上馨、山县有朋，萨摩的黑田清隆、西乡从道、松方正义、大山岩等
被封为伯爵。
１８８５年，伊藤博文提出官制改革，他向太政大臣三条实美提出，在实行欧式立宪政治的时候，应该有一位总理大臣统领各省专任大臣
，执掌政务、制衡议会。在经过一系列的折冲以后，废除了维新以来实行的复古色彩强烈的太政官制度。
伊藤博文获得天皇的认可，出任日本历史上第一任内阁总理大臣。第一任内阁十名成员中，长州藩和萨摩藩各占了四名，这是是萨长藩阀
寡头政治的正规化过程。在以后的日本历史上，藩阀寡头占据了重要位置，萨长两藩的寡头保持了政治均势。伊藤博文四次出任内阁总理大臣
，总理大臣的位置也在这几位元老之间轮换。到明治末期，黑田清隆、伊藤博文、井上馨、山县有朋、西乡从道、松方正义、西园寺公望等被
封为元老，对日本政治产生了深远的影响。
就在伊藤博文制定日本宪法、改造政府的时候。山县有朋在军制和地方自治上开始了改革。
从８０年代开始，山县有朋开始在军队中改变原来的法式军制，全面实行德国式的军事制度。陆军的第二代人物桂太郎、川上操六、儿玉
源太郎、乃木希典以及德国军事顾问梅克尔成为军制改革的核心。这次改革将原来的镇台编制改为师团编制，以步兵、骑兵、炮兵、工兵、辎
重兵全部兵种组织师团。改组军制上层的高级司令机构，负责军政的陆军省和负责军令的参谋本部并列，和统管教育、人事的监军部共同组成
天皇最高陆军参议官，形成高级司令机构。修改了征兵令，制定陆军一年志愿兵的条例，改革了基层结构的兵役制度，对原来的免役条件加以
严格限制，彻底实行了全民皆兵和普遍服役制度。
军制改革在日本建立了进行近代战争的军事体制。
地方自治是制定宪法的前提。山县有朋首先实行全国的市、町、村改革，合并原来７万多个町村为１万３千多个。人口２．５万的町村变
成市，这样划分出３９个市。在町村制里设置二级选举法，拥有第一级财产资格的人可以选举市议会的会员的三分之一，郡制由町村议会选举
的议员和大地主组织起来。大地主可以占有郡议会议员的三分之一。这是一种在政府监督之下的处理国家行政和地方共同事务的组织。山县要
求这些町、村分担国家行政和地方共同事务的首脑人物，为了名誉，无报酬地各司其职。他认为这是国民的义务，和壮丁服兵役的原则相同。
山县有朋将征兵的原则用于地方制度的建设，兵农一致、吏民相兼。在军队的秩序之下将人民组织起来。形成了日本军国主义的社会基础组
织。
为了保证宪法的制定，１８８７年１２月１７日，针对此前发生的２府１８县的９０多位民权代表向元老院提出的民主要求，伊藤博文决
心采取镇压手段。１７日，在山县有朋家中，伊藤和山县有朋两位巨头和东京警视厅总监三岛通庸策划了镇压的具体步骤。１２月２
６日，政府发布《保安条例》，严禁秘密结社，室外集会，印刷教唆内乱的书籍和宣传品，在皇宫１２公里的地区内，不准妨碍治安者居住和
停留。命令５７０人离开东京一到三年，警察得到密令，如有抗拒命令者，可以格杀勿论。军队架设好军用电话线，宪兵在各处配有部队，陆
军医院做好抢救伤员的准备。在这５７０人的名单中，有星亨、尾崎行雄，片冈健吉这些大名鼎鼎的民权主义者。
２６日的早晨，被誉为“日本卢梭”的中江兆民，在刺骨的严寒中抱着自己刚刚出生几个月的女儿千美子，离开东京前往大阪。不久他在
给友人的信中写道：“自由、平等越来越珍贵了，明治政府的仁慈竟然到了如此地步。”
一度风潮涌起的自由民权运动从此一蹶不振。
１８８７年，伊藤博文主持的制宪步伐加快了节奏。
法制调查局负责人井上毅清楚地记得伊藤对宪法起草人说的话：“在这个草案制定好，给天皇陛下看之前，跟谁也不能说。”因此撰写工
作一直是在秘密进行。最初在东京的官邸，后来换到神奈川县金泽的一个旅馆里，最后是在横须贺海上的夏岛、伊藤的私人别墅里完成的。井
上毅在完成宪法草案后还咏了两首和歌：“巧引异国千色线，织成斑斓日本锦。”“夜梦天照之故国，不忘皇祖古人心。”他用德意志的法律
精神织成的日本帝国宪法，奠定了日本的近代天皇制的法律基础。
１８８８年４月，伊藤博文向天皇提出明治宪法草案，当时民间以及政府中的一些人，认为应该将草案提交国民议会或者官民共同的宪法
议会上讨论，坚持宪法钦定的伊藤一口拒绝。伊藤博文坚持钦定宪法应由天皇的最高咨询机关枢密院审议。为此他辞去总理大臣职务，专门就
任枢密院议长。从６月１８日开始，在天皇亲临之下，秘密逐条审议了宪法草案。１８８９年１月１３日全部定稿。
２月１１日，是明治天皇改国号以后的第20个纪元节。在皇宫里举行了颁布宪法的仪式。枢密院院长伊藤博文捧送宪法给内大臣三条实美
，由三条呈送给天皇。天皇收取宪法后，朗读《颁宪敕语》，下赐给首相黑田清隆。乐队奏《君之代》后，鸣礼炮，天皇退场。
直到仪式结束后，参加颁宪大典的日本文武百官和外国使节才收到日文版和英文版的《大日本帝国宪法》、《皇室典范》以及议会法等有
关文件。
这个仪式突出了天皇御赐《宪法》的宗旨。
也就在这一天，政府以天皇敕令的形式颁布大赦令，从宽处理1874年以后的士族叛乱、自由民权运动、大同团结运动的国事犯，赦免了几
个月前因为治安条例被放逐者。天皇追念西乡隆盛在明治维新中的功绩，追赠他正三位，列为维新功臣。
《大日本帝国宪法》是亚洲第一部资产阶级宪法，也是对明治维新的一次总结。它的颁布，成为日本的近代化成功的一个重要标志。
《帝国宪法》最终确立的近代日本天皇制，对日本近代史产生了重大的影响。
这个有7章76条组成的宪法，在第一章的17条中就规定了天皇的权力。“大日本帝国由万
世一系之天皇统治”，“天皇神圣不可侵犯”，“天皇乃国家之元首，总揽统治权，并依本宪法各条之规定行使之”，“天皇在帝国议会之协
助、赞同下行使立法权”，“天皇统帅陆海军”。
在臣民之权利和义务的规定中，《宪法》冠冕堂皇地宣布日本人民有各种权利和自由，但是又在法律上加以限制和取消，在战时或国家发
生事变的情况下，不得妨碍天皇施行大权。
在有关帝国议会的规定中，规定以原有贵族院和众议院组成，贵族院的议员有些是终身的，一般是7年。而众议院的议员任期只有四年。天
皇有权解散众议院，但贵族院享有不被解散的权利。作为立法机构，立法权也是由天皇和议会共享的。
在有关枢密院的规定中，枢密院事实上成为凌驾于内阁和议会至上的最高决策机构，即使议会权力扩大，形成政党内阁制，藩阀巨头仍然
可以以枢密院为最后的堡垒，凭借天皇的名义保持政治权力。
作为日本宪政的主要制定者，伊藤博文曾经这样表达过一种复杂的心情：“宪政实施之后，其结果对国家有益呢？抑或相反，不可预测。
” “既然二十年前即已废除封建政治，与各国开始交往，欲谋国家进步，舍此别无其他经营良策，奈何！”他感慨日本没有基督教那样的宗教
使人心归一，“没有机轴而听任人民妄议政治，则政治将丧失纲纪，国家亦随之废亡。”“在我国，可以成为机轴者，唯有皇室”。
为各国制宪所具有的那种使